La Unión Europea ejerce su autonomía estratégica con China

Cuando en junio de este año se canceló la cumbre de septiembre en Leipzig entre los 27 líderes de la UE y el presidente chino, Xi Jinping (en formato inédito), pocos pensábamos que Angela Merkel iba a lograr su objetivo y conseguir cerrar el acuerdo de inversiones entre la UE y China antes de que acabase la presidencia rotatoria alemana. Sabíamos que, para Merkel, que está a punto de retirarse, este era un asunto importante. Sus visitas anuales a China y su apuesta por el gigante asiático como destino de la exportación y la inversión alemanas quedarán como uno de sus múltiples legados, pero las negociaciones venían languideciendo desde 2013, cuando la Comisión obtuvo el mandato del Consejo Europeo para aunar todos los tratados de inversión bilaterales con China, y en los últimos meses parecía que las posturas se estaban alejando. Además, todos los ojos, y pareciera que todos los esfuerzos de la Comisión, estaban centrados en concluir el Brexit.

Pero hace unas semanas Beijing realizó una oferta que era difícil de rechazar y los acontecimientos se han precipitado hasta llegar a un principio de acuerdo. Para muchos, el 'timing' no podría ser peor. China es cada vez más autoritaria en su política doméstica y agresiva en su política exterior. Su imagen está muy dañada por la represión de activistas pro derechos humanos en todo el país, por imponer su autoridad en Hong Kong, por los campos de trabajos forzados en Xinjiang, por sacar músculo en el Mar del Sur de China, por sus escaramuzas en la frontera con la India y por sus represalias a Australia por pedir una investigación internacional sobre los orígenes del coronavirus. A esta larga lista se añade la inminente llegada de la Administración Biden a la Casa Blanca y su deseo, expresado recientemente por su consejero para la seguridad nacional, Jake Sullivan, de coordinar mejor sus políticas sobre China con la UE. Frente a todo esto, muchos se preguntan por qué la UE ha decidido apresurarse tanto para conceder semejante premio diplomático a Xi Jinping.

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Las razones son múltiples. Por un lado, como se ha señalado, la determinación de Merkel ha sido crucial, pero no ha sido el único factor importante. Ahora mismo, hay dos visiones diferentes sobre cómo afrontar el desafío chino. Los que piensan que, ahora que China se está volviendo cada vez más autoritaria y ensimismada, es un error crear mayor interdependencia, y los que creen lo contrario, que, si China demuestra cierta voluntad de abrirse, es justamente el momento de aprovechar esta oportunidad y cerrar un acuerdo, aunque no sea todo lo ambicioso que se desearía. La Comisión y el Consejo Europeo han optado por esta segunda opción y mi primera evaluación, aunque todavía hay que leer los detalles del acuerdo, es que han hecho lo correcto. Los más dramáticos invocarán la política de apaciguamiento de Chamberlain y lo considerarán un error histórico, pero no hay que exagerar.

Por supuesto, al igual que en muchos otros tratados comerciales y de inversiones, estamos ante el dilema entre los valores y los intereses de la Unión. Según las notas de la Comisión, y las filtraciones del acuerdo que han aparecido en el 'South China Morning Post' (que, por cierto, ha hecho una cobertura extraordinaria), las concesiones chinas en los tres ámbitos que le importaban a la UE —mayor acceso al mercado, un terreno de juego más nivelado y un mayor compromiso de China en derechos medioambientales y laborales— son significativas, y sin precedentes. En concreto, las empresas europeas van a tener un mayor acceso, entre otros, a los sectores de manufacturas (incluidos los coches eléctricos), ingeniería, banca, contabilidad, bienes raíces, telecomunicaciones, nubes digitales, consultoría y servicios medioambientales y de salud. El Gobierno chino se compromete además a no imponer transferencia de tecnología, a una mayor transparencia de las empresas y los subsidios públicos y a firmar el acuerdo de París de lucha contra el cambio climático, a aplicar las convenciones de la Organización Internacional del Trabajo y a 'considerar' ratificar la convención de la OIT sobre trabajo forzoso.

Para los más críticos, esto no es suficiente. Creen que la Unión Europea se ha conformado con demasiado poco y dudan de que China cumpla. La Comisión, en cambio, dice que esto es lo máximo que se podía lograr y que, por esperar más tiempo, no se iba a conseguir más premio, y puede que tenga razón. Todos los que han hecho negocios con contrapartes chinas saben que más que lo que se acuerde en el papel, vale la relación de confianza que se genera. El Gobierno chino puede echarse atrás en algunos de sus compromisos, así como puede abrir más la mano en muchos ámbitos. Si hay acuerdo al máximo nivel, suelen aparecer las oportunidades de negocio. Lógicamente, la UE no puede ser ingenua. Con este acuerdo, se da una oportunidad a China para que se abra más, y vaya en serio. Si no lo hace, la UE siempre tiene la capacidad de cerrar su mercado a las empresas chinas, ya que la posibilidad de revisar (y hasta prohibir) las inversiones del otro en sectores estratégicos seguirá en pie para las dos partes.

El mensaje geopolítico de este acuerdo es que, frente a la política de Trump de desacople de los últimos años, los europeos siguen pensando que es mejor colaborar y hacer negocios con China que darle la espalda. Los intereses económicos son claros. China ha aportado en los últimos cinco años cerca del 30% del crecimiento anual de la economía mundial, casi el doble que EEUU, y posiblemente este año sobrepase a EEUU como el mayor socio comercial de la Unión. Para muchas empresas europeas, incluidas muchas españolas, es de vital importancia estar en el mercado chino, por su dinamismo y potencial de crecimiento. Eso sí, sería bueno no depender demasiado de China. La premisa debería ser: estar en China por su mercado, pero diversificar las cadenas de valor para el resto del mundo. Solo así se logrará una mayor autonomía estratégica.

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En cuanto a los valores, el acuerdo tiene que ser aprobado por el Parlamento Europeo, y no va a ser fácil. Muchas voces, como la de Reinhard Bütikofer, presidente de la comisión para la política china, y Bernd Lange, presidente de la comisión de política comercial del Parlamento, ya han dicho que van a intentar que se introduzca un mayor compromiso de Beijing con los derechos laborales. Insisten en que se cierren los campos de trabajo forzoso en Xinjiang. Está bien que el Parlamento Europeo ejerza esa presión. Es su papel, aunque también hay que reconocer, como lo hace la Comisión, que un acuerdo de inversiones de este tipo quizá no sea el mejor instrumento para presionar al Gobierno chino. El régimen global de sanciones en materia de derechos humanos aprobado justamente a principios de este mes por la Unión es una herramienta más efectiva.

Finalmente, está el impacto que este acuerdo pueda tener sobre las relaciones transatlánticas. Puede dar la sensación de que la Unión Europea traiciona a su máximo aliado al conceder a China la oportunidad de aprovechar el vacío de poder en Washington para lograr una victoria geopolítica y así dividir las dos potencias occidentales. Pero la realidad es que la Unión Europea es la que pedía este acuerdo, no China. Europa ya está abierta a las inversiones chinas, de lo que se trataba era de abrir más el mercado chino a las inversiones europeas, igual que hizo EEUU con el acuerdo de fase 1 hace un año. En los asuntos multilaterales, como la necesaria reforma de la OMC, es bueno que la Unión coordine sus posiciones con EEUU (siempre que la Casa Blanca coopere). EEUU seguirá siendo el socio prioritario, no hay duda. Pero en sus acuerdos bilaterales, Bruselas no tiene que esperar a Washington, así como Washington tampoco espera a Bruselas. Justamente, la firma de este acuerdo con China demuestra la creciente autonomía estratégica europea.