Karlsruhe y la carrera de obstáculos del Plan de Recuperación Europeo
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Karlsruhe y la carrera de obstáculos del Plan de Recuperación Europeo

En el poco más de un año transcurrido después del inicio de los primeros confinamientos en Europa a causa de la pandemia del coronavirus, los Estados

placeholder Foto: Un simpatizante de la UE se envuelve con la bandera frente a la Puerta de Brandenburgo, en Berlín. (EFE)
Un simpatizante de la UE se envuelve con la bandera frente a la Puerta de Brandenburgo, en Berlín. (EFE)

En el poco más de un año transcurrido después del inicio de los primeros confinamientos en Europa a causa de la pandemia del coronavirus, Estados Unidos ha aplicado un esfuerzo fiscal anticrisis de 4 billones de euros a nivel federal, incluyendo transferencias directas a los hogares, en un orden de magnitud varias veces superior al de la Unión Europea, cuyo Plan de Recuperación asciende a 750.000 millones de euros a gastar en tres años y que todavía no es efectivo. Sumando líneas de crédito varias (Banco Europeo de Inversiones, Mecanismo Europeo de Estabilidad o MEDE, SURE, etc.) se estaría en los 1,3 billones de euros.

Ahora bien, no hay que olvidar que el Gobierno federal estadounidense gasta el 31% del PIB del país, mientras que la UE administra ordinariamente el 1%. No se incluye por tanto en el cómputo anterior el gasto anticrisis que están realizando los Estados miembros, en la práctica apoyados por el BCE, y que representa la mayor parte del esfuerzo fiscal europeo, al menos por ahora.

Foto: El embajador Wolfgang Ischinger, en una imagen de archivo. (Reuters)

En todo caso, aunque no es el único factor (EEUU nunca paró la actividad económica como a este lado del Atlántico, con consecuencias, eso sí, mucho peores para su salud pública), todas las previsiones indican un mayor crecimiento y un retorno más temprano al nivel de PIB pre-pandemia en la república americana en comparación con el Viejo Continente.

¿A qué se debe pues esta enorme diferencia transatlántica en cuanto a la respuesta fiscal, si ambos pueden endeudarse en su propia moneda, siendo tanto el dólar como el euro divisas internacionales de reserva, patrón ya observado al momento de la crisis financiera de 2008? La clave está fundamentalmente en la dimensión histórico-institucional, ya que el desarrollo federal de Europa se encuentra muy por debajo del que se ha alcanzado en Estados Unidos, y en la prevalencia en la “constitución económica” europea de la ideología ordoliberal alemana.

En EEEU, desde su Constitución de 1787, en la que superan los arreglos confederales previos, ha habido un proceso imparable de refuerzo del nivel federal: la consolidación de la deudas estatales de 1790 propuesta por Hamilton, la creación del FBI en 1908, el establecimiento definitivo de un impuesto federal sobre la renta y de un banco central en 1913 y, después, la introducción de los grandes programas federales en el marco del 'New Deal' de Roosevelt (años treinta y cuarenta: inversiones en grandes infraestructuras para superar la Gran Depresión, creación de la Seguridad Social, fondo de garantía de depósitos, etc.) y la Gran Sociedad de Johnson (años sesenta: programas sanitarios para pobres y mayores, Medicaid y Medicare, aseguramiento de los derechos civiles en todo el país, etc.). La Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría también reforzaron el poder del Gobierno central con la expansión del ejército federal, la aparición del complejo industrial-militar y la creación de la CIA.

Foto: La vacuna de AstraZeneca, elemento clave. (EFE) Opinión

Si bien el desastre de la Segunda Guerra Mundial está precisamente en el origen del proyecto federal europeo (Declaración de Schuman de 1950), no solo empezamos este camino más de un siglo y medio después, sino que además el proceso se ha venido desarrollando por parte de un grupo de naciones con un grado de estatalidad, historicidad y diversidad previas considerablemente mayor que las catorce colonias americanas del siglo XVIII. Así, la Unión Europea se ha dotado gradualmente y con mucho esfuerzo para vencer las resistencias de sus gobiernos nacionales de algunas instituciones federales fundamentales como un parlamento votado popularmente y dotado de poder legislativo y que elige al ejecutivo (la Comisión); un Tribunal cuyas sentencias son de obligado cumplimiento; un marco de ciudadanía europea que se añade a la nacional; una moneda y un banco central y algunos programas de gasto comunes (agricultura, intercambio educativo, investigación, infraestructuras, etc.). Nuestra Unión voluntaria y federalizante de Estados nación constituye sin duda un inmenso logro histórico, sin parangón en el tiempo o en el espacio, que ha dado más de 70 años de paz y prosperidad a los europeos y que no cabe subestimar.

Pero también es cierto que la UE no ha contado hasta ahora ni con un tesoro alimentado con impuestos paneuropeos capaz de emitir deuda federal, fundamental para hacer frente a crisis extraordinarias como la actual, ni con programas continentales de bienestar social, ni mucho menos con agencias comparables al FBI, o unas fuerzas armadas europeas. Por otro lado, el nacimiento del euro hubo de compensarse con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que establece límites estrictos de déficit y de deuda públicos, además de la prohibición de que el BCE financie a los Estados o a la propia Unión, condiciones que no existen en la Constitución americana.

placeholder Sede del Banco Central Europeo en Frankfurt. (Reuters)
Sede del Banco Central Europeo en Frankfurt. (Reuters)

En cuanto a la política monetaria expansiva del BCE, ésta se ve regularmente acosada por sectores euroescépticos influyentes de la opinión pública alemana y sometida a una lupa no siempre congruente con el Derecho Comunitario y su primacía, por parte de su Tribunal Constitucional Alemán (TCA), con sede en la ciudad de Karlsruhe. Un Tribunal que también ha emitido sentencias ambiguas en cuanto a la puesta en común de la soberanía alemana al hilo de las reformas de los Tratados, o simplemente chocantes respecto, por ejemplo, del sistema para la elección del Parlamento Europeo, al que no considera “de verdad”.

Ciertamente la cuestión de la mutualización de la deuda en un espíritu de solidaridad, bien por la vía monetaria, bien por la fiscal, ha sido un tabú territorial, además de ideológico e institucional, hasta la llegada de la pandemia, articulado en la nefasta dialéctica países acreedores (del Norte, ahorradores y serios), y deudores (del Sur, derrochones y frívolos). Los programas de compra de deuda pública de los Estados miembros por el BCE formalmente no persiguen mutualizarlas (lo prohíbe el Tratado de Lisboa como se decía más arriba), sino transmitir de manera efectiva la política monetaria, pero ya han originado varios pleitos ante Karlsruhe, resueltos más o menos satisfactoriamente. Dicho esto, en su última sentencia sobre esta materia, del 5 de mayo de 2020, el TCA se permitió desoír la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE), e imponer sus propias condiciones al programa del BCE. Desafortunadamente, y hasta la fecha, la Comisión no ha llevado a Alemania ante el TJUE por violar la primacía del Derecho de la UE.

En cuanto a la mutualización fiscal en forma de eurobonos, ésta fue descartada por Merkel al tiempo de la crisis del euro de 2010, acordándose en su lugar un mecanismo de crédito para rescatar a Estados en crisis (MEDE), y un proyecto de unión bancaria, que diez años después sigue sin incluir una garantía común de los depósitos. En cuanto a la deuda mancomunada, ésta ha sido parcialmente aceptada tras duras negociaciones, y bajo determinadas condiciones por los gobiernos de los países llamados “frugales”, con el objeto de financiar el Plan de Recuperación para Europa contra los efectos económicos y sociales de la pandemia. Por eso el acuerdo del 21 de julio de 2020, con sus 750.000 millones de euros en créditos, pero también transferencias, a financiar con deuda común y amortizar con futuros gravámenes paneuropeos, supone un hito federal sin precedentes desde la creación del euro en 1992.

Foto: El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, junto a la vicepresidenta Gobierno y ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital, Nadia Calviño. (EFE) Opinión

Ahora bien, los obstáculos políticos e institucionales para su aprobación e implementación efectiva son muy notables, dado que el Tratado de Lisboa no regula expresamente la emisión de deuda ni su relación con el principio de equilibrio presupuestario, y la existencia del requisito de la unanimidad para aprobar el presupuesto plurianual, y las aportaciones al mismo (en el segundo caso son necesarias además 27 ratificaciones parlamentarias nacionales), del que depende el Plan de Recuperación. La adopción en el futuro de los impuestos al C2 en frontera, las transacciones financieras, o las plataformas digitales, necesaria para devolver la deuda, tendrá también que superar los vetos nacionales. Ni que decir tiene que la federación americana cuenta con un grado de cohesión nacional que impide la dialéctica acreedores-deudores que observamos en Europa, pero tampoco someten sus decisiones sobre deuda e impuestos a la unanimidad de sus cincuenta estados federados: basta la aprobación por mayoría de sus dos cámaras, aun cuando en el Senado una vieja costumbre del filibusterismo eleva (hasta ahora) el listón a sesenta votos sobre cien para determinadas decisiones.

Todos estos factores explican que más de un año después de la expansión de la pandemia por Europa este Plan no se ha hecho efectivo (a salvo algunos porcentajes de prefinanciación, y teniendo en cuenta que los planes nacionales para la ejecución de las ayudas pueden entregarse hasta el 30 de abril), con el riesgo de que no se implemente hasta 2022, o incluso nunca, en el peor de los escenarios, dado el nuevo recurso ante el TCA.

Repasemos. El Plan se concibe intelectualmente a partir de marzo de 2020, aprobándose dos resoluciones clave del Parlamento Europeo en abril y mayo, junto a la importante influencia de las propuestas española, francoalemana, y de la Comisión. En julio se vencen las resistencias de los gobiernos de Austria, Dinamarca, Finlandia, Holanda, y Suecia a la mutualización, a cambio de mantener un presupuesto ordinario a la baja, aumentar sus cheques (devoluciones sobre sus contribuciones), y una cierta capacidad de interferencia en los desembolsos por parte de los Estados. En diciembre se supera el veto de Hungría y Polonia, molestos por vincular las ayudas financieras europeas al respeto a los principios del Estado de derecho, a cambio de un compromiso político por parte de la Comisión de inaplicar este mecanismo hasta el pronunciamiento del TJUE sobre su ajuste al Tratado (en sí mismo una operación de muy dudosa constitucionalidad).

Foto: El presidente del Consejo Europeo, Charles Michel. (Reuters)

Desde entonces, y a la altura de principios de la primavera de 2021, incluyendo las dificultades que encuentra la Estrategia Europea de Vacunación, faltan catorce ratificaciones nacionales. Incluyendo la de Alemania, bloqueada cautelarmente por Karlsruhe ante un nuevo pleito que cuestiona que el Plan sea conforme a la Constitución Alemana y a los propios Tratados europeos. A cortísimo plazo esta medida cautelar no tiene consecuencias, dado que desgraciadamente faltan muchos otros Estados por ratificar las aportaciones al presupuesto multianual, y que no se espera que el proceso se complete antes del final del semestre. Pero en todo caso se trata de una situación muy inquietante, si el TCA no resuelve rápidamente en favor del Plan, como ha sucedido en el pasado con casos similares, como en 2012 cuando se estableció el Mecanismo Europeo de Estabilidad, como recordaba Pablo Suanzes en su crónica del 26 de marzo en El Mundo.

Pero hay otro escenario que no cabe descartar, mediante el cual Karlsruhe se dirigiría al TJUE para preguntar sobre la constitucionalidad del Plan desde el punto de vista de los Tratados, mientras mantiene la medida que bloquea la ratificación alemana, la cual al parecer debe reconsiderarse en el plazo de tres meses. En este segundo caso, si no acaba levantando la medida cautelar mientras presenta la cuestión prejudicial al TJUE y estudia el fondo del asunto, se entra en un proceso que pueda durar años, hiriendo de muerte al Plan y con el riesgo de que el TCA vuelva a desoír al Tribunal europeo y concluya que no aquel no es conforme al Derecho de la UE.

"Es absolutamente necesario restaurar la primacía del Derecho de la UE".

¿Qué se puede hacer al respecto? Políticamente sería importante acelerar las trece ratificaciones pendientes del sistema de aportaciones al presupuesto multianual. Idealmente habría que ir haciendo una primera emisión de deuda por parte de la Comisión, para poder empezar a implementar el Plan este año 2021 y generar confianza, pero el Reglamento del Consejo 2020/2094, de 14 de diciembre, que ofrece la base legal para esta operación, vincula expresamente la captación financiera a la previa adopción del sistema de aportaciones al presupuesto (conocido como Decisión de Recursos Propios de la Unión), el cual no es efectivo por las ratificaciones nacionales pendientes, incluyendo, no sabemos hasta cuando, la alemana.

En realidad, como he mantenido en otros artículos (ver “El plan de recuperación para Europa: cómo sortear el veto de Polonia y Hungría” en Sistema Digital, 19 de noviembre de 2020) al hilo del veto húngaro-polaco de diciembre, nunca fue imprescindible vincular la emisión de deuda, sobre la base del artículo 122 del Tratado de Funcionamiento, (y que no requiere la unanimidad ni las ratificaciones nacionales), al presupuesto multianual y las aportaciones al mismo, siempre que se pudiera garantizar un calendario de amortización de la misma compatible con el techo de gasto, sea éste el que sea, tesis que otros discuten y cuya aplicación seguramente también daría lugar a pleitos ante el TCA o el TJUE, pero que no paralizarían en principio la entrada en vigor del Plan: Karlsruhe no dispone de una ratificación nacional que bloquear, y el TJUE no suele abusar de las medidas cautelares.

Foto: Foto: Ernest Urtasun

En todo caso, habría que valorar seriamente la alternativa de un nuevo reglamento ad hoc sobre la base del citado precepto para proceder con carácter urgente a emitir preventivamente los bonos europeos, si Karlsruhe no despeja veloz y rápidamente la incógnita sobre la ratificación alemana, so pena de renunciar al Plan. En tal caso, habrá que seguir fiándolo todo al gasto nacional financiado indirectamente por el BCE, es decir la mutualizacion monetaria ante la imposibilidad de activar la de carácter fiscal.

A medio plazo es absolutamente necesario restaurar la primacía del Derecho de la UE, violado por el TCA en su sentencia de mayo de 2020, mediante el oportuno expediente por incumplimiento ante el TJUE, que solo puede interponer la Comisión, además de reformar la propia Constitución alemana. Pero también ahora que arranca la Conferencia sobre el Futuro de Europa, es imprescindible abordar la reforma del Tratado de Lisboa, para así superar la unanimidad y las ratificaciones parlamentarias nacionales en algunos temas clave, pues no podemos seguir sometidos a este tipo de vaivenes políticos y judiciales nacionales. Asimismo, es necesario también dar en el Tratado coherencia y certidumbre jurídicas a las decisiones sobre el endeudamiento y su amortización, revisar el sesgo procíclico del PEC, incluyendo que el BCE pueda financiar al menos a la Unión en casos excepcionales, y dotar a esta naciente unión financiera y fiscal de plena legitimidad democrática, ya que el Parlamento Europeo queda excluido de la adopción de la emisión de la deuda y de los correspondientes impuestos paneuropeos. Se podría además incluir el pilar social y ecológico junto a las cuatro libertades de mercado. Este programa constituiría, para Europa, el gran salto federal pendiente.

* Domènec Ruiz Devesa es eurodiputado socialista, portavoz de asuntos constitucionales del Grupo Socialista en el Parlamento Europeo, y vicepresidente de la Unión de los Federalistas Europeos.

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