Un nuevo rumbo para una OTAN más europea

Cuando en 2021 consulté con el secretario general de la OTAN, Jens Stoltenberg, la posibilidad de que el Gobierno de España albergara la cumbre de la OTAN, no éramos capaces de imaginar que sus circunstancias iban a ser tan determinantes para el futuro de la paz y la estabilidad en Europa.

Esta será la segunda vez que España acoge una cumbre de la OTAN. La primera fue en 1997; en aquella ocasión, la organización adoptó la decisión de invitar a la República Checa, Hungría y Polonia a iniciar conversaciones de adhesión, eran los primeros países de la órbita de la ex Unión Soviética que se unían a la Alianza. También se firmó un acuerdo de partenariado con Ucrania, a imagen del ya firmado con Rusia, que traducía la vision de una Europa unida. Repetir como país anfitrión de una cumbre es algo poco frecuente, solo seis países lo han hecho antes. Pero se cumplían 40 años de la entrada de España en la OTAN, una ocasión de celebrar lo que ello había supuesto para nuestro país y contribuir a adaptar la Alianza a un contexto más geopolítico.

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La cumbre de la Alianza transatlántica debía ser un reconocimiento a los cambios profundos en nuestro país durante estos 40 años en materia de seguridad y defensa. España ha modernizado unas Fuerzas Armadas que hoy están presentes en 17 misiones en el exterior con hasta 3.000 militares y guardias civiles desplegados en cuatro continentes. Los contingentes más numerosos se encuentran en el Líbano y en Malí. En el marco de la OTAN, participan en la misión Presencia Avanzada Reforzada (Letonia) y en Turquía, y han asesorado a las fuerzas de seguridad en Afganistán. En definitiva, se trata de unas fuerzas armadas modernas, preparadas y eficaces, como lo han demostrado también en la pandemia, en el temporal Filomena, el volcán de la Palma o más recientemente en los incendios forestales que hemos sufrido.

Es de destacar que la reunión en Madrid tenía como objetivo fundamental afianzar la Alianza transatlántica, en un momento inmediatamente posterior al paso de Trump por la política exterior, que nos dejó la herencia de la salida de EEUU de los acuerdos de París, del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas o de la Unesco, y durante mucho tiempo amenazó a la OTAN. A pesar de la desorganizada salida de Afganistán, la llegada de Biden ha supuesto un soplo de aire fresco. El presidente Biden tiene la tarea de recomponer la política exterior estadounidense y reorientarla hacia el multilateralismo, y debe encontrar en nuestro país un socio fiable y constructivo con el que redefinir el papel de la OTAN.

Pero la guerra de Rusia en Ucrania ha dado un vuelco al guion inicial. Ha supuesto un punto de inflexión en el retorno de la competición por el poder, la vuelta al conflicto militar entre Estados con el retorno a la guerra en el continente europeo. Se ha hecho añicos la ilusión de una supremacía militar occidental tras la caída del muro de Berlín que nos salvaguardaba de cualquier conflicto en un continente que había vivido dos guerras mundiales y una difícil Guerra Fría.

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Es en este nuevo escenario en el que tenemos que ser capaces de redefinir una nueva OTAN, diseñar un nuevo marco estratégico para la Alianza Atlántica. El último data de 2010, adoptado en la cumbre de la Alianza en Lisboa. Un documento que no ha envejecido muy bien, como evidencian sus párrafos iniciales: "Hoy el área euro atlántica vive en paz y la amenaza de un ataque convencional contra la OTAN es bajo" o "este es un éxito histórico". Son frases que chocan con la realidad de la historia, puesto que en 2008 Georgia y Rusia se enfrentaron por Osetia del Sur y Abjasia en una guerra que duró cinco días y se saldó con 800 muertos, y ya en 2014 Rusia se anexiono Crimea.

La nueva OTAN que salga de la cumbre de Madrid tiene que ser consciente de que el escenario ha cambiado fundamentalmente, y con él, la definición de los riesgos geopolíticos que debe afrontar.

- Vuelve el riesgo de ataque convencional en su territorio, como lo demuestra la guerra en Ucrania. La Rusia de Putin es hoy una amenaza clara a la Alianza.

- Se acentúan los riesgos de amenazas híbridas que afectan a la ciberseguridad, la desinformación o la utilización de la migración como arma de presión. Dichas amenazas buscan lograr resultados sin recurrir a la guerra real, enfrentando a las sociedades y no a los ejércitos, desmoronando casi por completo la distinción entre combatientes y ciudadanos. Tienen como objetivo la explotación de vulnerabilidades económicas, políticas, tecnológicas y diplomáticas, quebrantando comunidades, sistemas electorales e impactando en las redes energéticas.

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- Aumentan los riesgos ligados al cambio climático: la seguridad y el clima son dos caras de la misma moneda y el cambio climático es un multiplicador de crisis, que está haciendo nuestro mundo más peligroso, que incrementa la competencia por recursos escasos como el agua y la tierra, y fuerza a millones de personas a huir. La lucha contra el cambio climático debe ser uno de los nuevos ejes de actuación —y de máxima prioridad— de los miembros de la Alianza.

- El factor China: por una parte, los retos que afronta el mundo en el ámbito climático, financiero, comercial no van a poder ser abordados eficazmente sin China. Por otra, China impulsa modelos alternativos de gobernanza que claramente entran en colisión con los de la Alianza. Por eso, la Unión Europea define su relación con el gigante asiático en términos de socio, competidor y rival sistémico. La cuestión es la proporción entre cada uno de estos. La OTAN debe ser consciente de ello si quiere un mundo de paz y estabilidad.

- El terrorismo: hasta los ataques terroristas del 11 de septiembre en Estado Unidos, el terrorismo era considerado un asunto básicamente nacional, por lo que la Alianza Atlántica no le prestaba demasiada atención, dedicándose exclusivamente a la defensa colectiva. El 11-S lo cambió todo, y, más tarde, los atentados en Casablanca, Madrid, Londres, Bali o Mumbai confirmaron la necesidad de cambiar la visión aliada del terrorismo, que pasó a considerarse una amenaza real para la seguridad euroatlántica.

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Hoy, gran parte de ese reto se juega en el Sahel, una región donde las perspectivas de derrotar a los grupos terroristas siguen siendo escasas en el corto y medio plazo. El Sahel se ha convertido en uno de los escenarios más exigentes y desestabilizadores del mundo en términos de seguridad. Así lo reconocía el informe de los ministros de Asuntos Exteriores que aprobábamos a finales de 2020, el cual afirmaba que "el deterioro de la situación de seguridad en el Sahel y las amenazas terroristas que desestabilizan a varias naciones de la región tienen el potencial de afectar la seguridad transatlántica". Por eso, el Sahel debe estar también en el centro de las preocupaciones de una OTAN más europea.

Pero si este es el trasfondo de la cumbre y del concepto estratégico que se adoptará en Madrid, la OTAN del futuro ha de ser capaz de dar respuesta a tres cuestiones:

1. Articulación de la OTAN y la defensa europea: es hora de dejar atrás la vieja discusión sobre los riesgos de duplicación o solapamiento. La europeización de la OTAN, con la histórica decisión de entrada de Suecia y Finlandia en la OTAN y el paso adelante de Dinamarca —renunciando a la cláusula de exclusión voluntaria que la ha mantenido al margen de la política europea de defensa durante 30 años—, debe servir como impulso hacia una mayor responsabilidad e inversión, en particular en la industria de defensa, de Europa en su seguridad y su defensa del flanco este y sur, donde radican amenazas tangibles.

2. Definición del marco de actuación de la OTAN: es uno de los grandes retos de la Alianza, y la europeización de esta supondrá un mayor escrutinio mundial sobre cuál va a ser su ámbito territorial de influencia. En el seno de la organización, hay distintas visiones del papel que la Alianza Atlántica debe jugar en el Indo-Pacífico con respecto a China y los riesgos que esta representa. Lo que sí es compartido es la necesidad de medidas que prevengan potenciales conflictos con China. Trabajar para prevenir más que parar curar. Quizá sea este el momento de establecer un foro de cooperación permanente con China basado en la transparencia y la búsqueda de espacios de cooperación. Desde la firmeza, pero también desde el diálogo. Con una China cada vez más poderosa en lo económico, militar y tecnológico, la alternativa es el riesgo de fragmentación del orden internacional, que podría acabar precipitando los conflictos que buscamos evitar.

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3. Concepto de disuasión: la guerra de Rusia en Ucrania nos va a hacer reflexionar sobre uno de los pilares sobre los que se asentaba la paz en nuestras sociedades modernas: la disuasión, y en particular la nuclear. La disuasión ha sido, hasta este momento, un elemento clave en el ámbito de la defensa. El respeto que tenían dos naciones al daño mutuo que se podrían hacer suponía el establecimiento de unas líneas rojas que nadie se atrevía a traspasar, o eso queríamos creer. En Ucrania, la disuasión, aun funcionando formalmente, no ha evitado que estemos en conflicto con Rusia; y puede acentuar una carrera armamentística —pero, sobre todo, de proliferación nuclear— en un mundo que cada vez se rige menos por el derecho internacional. La disuasión debe ser uno de los conceptos a redefinir en el marco estratégico de la OTAN. La europeización de la OTAN habilita en la organización la posibilidad de activar otras herramientas como la disuasión económica o la fuerza normativa de la UE.

Es ya, pues, una evidencia que la posición y redefinición de la OTAN van a suponer un elemento clave en la construcción de seguridad, libertad y paz a medio y largo plazo. El 'factor europeo' importa, tanto porque aporta una visión del bienestar de las sociedades como por lo que supone de refuerzo de una diplomacia y una posición militar moderna, que nos aleje de la disyuntiva guerra eterna o aniquilación.

*Arancha Gonzalez Laya es decana de la Escuela de Asuntos Internacionales de Science Po (París) y exministra de Asuntos Exteriores.