Desdramatizar el artículo 155 (2)

La semana pasada hicimos una sucinta referencia a las potestades de coordinación del ente territorial superior —que así se denomina convencionalmente— sobre los inferiores, complementarias al artículo 155 de nuestra Constitución. Tales potestades se concentraban en el artículo 153 —control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas por el Tribunal Constitucional, el Gobierno, la jurisdicción contencioso-administrativo y el Tribunal de Cuentas— y el artículo 154 —presencia del Estado en las Comunidades Autónomas a través su administración periférica: los delegados del Gobierno.

Llegamos así al artículo 155, “el artículo prohibido”, el que aún no hemos estrenado por una incomprensible parálisis más propia de una película de Buñuel que de un Estado de Derecho moderno. ¿Y qué es lo que dice este artículo que sea tan terrible? Pues dispone exactamente lo siguiente:

“Artículo 155. 1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de otra forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.”

Bien pues sin perjuicio de que el Gobierno pueda dictar normas y disponer su ejecución en todas aquellas materias en las que es habitualmente competente, este artículo cita de manera expresa la facultad de requerir a la Comunidad Autónoma para que cumpla y, si no lo hiciere, sustituir la inacción de sus autoridades por órdenes directas del Gobierno, aunque con el sólo fin de dar cumplimiento a lo debido (“para la ejecución de las medidas previstas”, dice) lo que supone:

Primero. Que no suspende la autonomía de ninguna Comunidad Autónoma, ni disuelve, suprime ni suspende el funcionamiento de ninguno de sus órganos ni destituye a ninguno de sus cargos: simplemente los sustituye en el ejercicio de su autoridad,

Segundo. Que tal sustitución sólo se extiende al ejercicio de las potestades necesarias para dar cumplimiento a lo ordenado por el Gobierno y por el tiempo y en la medida necesarios para que se cumpla,

Tercero. Pero supone, eso sí, que podrá al tenor de lo dispuesto en el 155.2 que habla de “dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas”, dirigir su acción hacia todas las Comunidades Autónomas, sean incumplidoras o no, así cuando sencillamente sea necesaria su cooperación para el restablecimiento de la legalidad o la evitación o reparación del interés de España contra el que se hubiere atentado por parte de alguna Comunidad Autónoma.

Aunque a primera vista parece que el precepto sólo hable de “una Comunidad Autónoma” incumplidora, es perfectamente posible que sean más de una las incumplidoras simultáneamente y en cierta cuestión, pudiendo dirigirse el Gobierno a todas ellas (además de a otras Comunidades Autónomas cuya colaboración, en fase de ejecución pueda requerirse). Se trata de una interpretación absolutamente congruente con supuestos tan interesantes como el previsto en el taxativo artículo 145.1 de la Constitución cuando sienta que “en ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas” (federación que de darse implica necesariamente que haya más de una Comunidad Autónoma incumplidora porque para federarse hacen falta al menos dos).

Para admitir la acción conjunta contra varias Comunidades Autónomas, la materia en que las Comunidades Autónomas hayan incumplido no tiene por qué ser necesariamente idéntica en todos los casos: bastará que presenten conexión suficiente (básicamente probando que compartían un mismo fin) como para justificar la acción conjunta contra todas ellas.

No se va a ocultar que es un hecho grave el que una Región, una Comunidad Autónoma o un Estado Federado incumplan de manera significativa las leyes que les incumben o atenten gravemente contra el interés general del país. En este sentido Entrena Cuesta, brillante administrativista, sostiene que el artículo 155 es aplicable únicamente en los casos de mayor trascendencia y sólo cuando las Comunidades Autónomas ejerzan funciones estatales, esto es, no cuando actúen en el ámbito de su autogobierno. La interpretación de este destacado autor es conocida y su cita se hace ineludible, por tanto. Pero se trata de un punto de vista ciertamente muy discutible y que al menos a primera vista no parece que tendría el suficiente apoyo normativo necesariamente.

La doctrina coincide en que el principio de unidad debe conjugarse siempre con otro principio, el de respeto por la autonomía de las Comunidades Autónomas y que se sustancia en una regla de intervención mínima: la justa para lograr que el principio de unidad se cumpla de manera efectiva, pero en ningún caso más que eso. Esta cuestión tiene una plasmación clarísima en cómo se estructura la intervención prevista del Gobierno: primero, pidiendo a la Comunidad Autónoma que ella misma cumpla voluntariamente mediante el requerimiento previo. Luego, y sólo ante este segundo incumplimiento, podrá proceder al ejercicio de sus facultades ejecutivas: pero con el exclusivo fin de reponer la legalidad infringida.

Quizá el lector haya advertido que el supuesto de hecho para el que se prevé que entre en juego este artículo 155 de la Constitución no deja de ser curioso. En efecto, dice que “si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o” —aún cumpliendo con la legalidad que le incumbe— “actuare de otra forma que atente gravemente al interés general de España…” El problema lo plantea la conjunción disyuntiva “o” pues es difícil pensar en que se cumpla con la legalidad vigente y, cumpliendo con ella sin embargo se atente gravemente contra el interés de España… ¡aunque sólo sea porque esa legalidad obliga a proceder siempre en interés de España! La objeción ya aparece hecha por el Sr. Letamendía durante la fase de redacción de la Constitución, como reflejan los Diarios de Sesiones. El precepto se salvaría entendiendo que aplica a aquellas situaciones en las cuales se da un cumplimiento formal, sólo aparente de la legalidad, pero persiguiendo o incluso logrando dañar los intereses de la Nación española. [La redacción correcta es “y atentare o no contra…” porque como se verá tiene todo el sentido del mundo que el 155 entre en juego cuando una Comunidad Autónoma incumple significativamente la legalidad ya se pueda poner en conexión directa —o no— en ese momento con un atentado contra los intereses de España.]

El ámbito de actuación en que parece que esta situación podría darse sería aquél en el que haya una amplísima discrecionalidad administrativa y en todo caso es el ámbito de la acción llamada “de gobierno”, además de la legislativa (y sin olvidar que son los gobiernos los que llevan la batuta de la iniciativa legislativa).

Hay que tener sin embargo en cuenta que en el caso de que una disposición normativa con fuerza de Ley fuere presuntamente ilegal (por contraria a la Constitución o a algún Estatuto de Autonomía) o tuviere en su aplicación un resultado gravemente dañoso para España (lo cual la coinvertiría en ilegal también), lo más lógico parece ser acudir a la vía del recurso de inconstitucionalidad que prevé el artículo 161.1.a) de la Constitución.

Bien pues este es el contenido preciso del artículo 155 de nuestra Constitución, ese que parece que nadie se atreve a estrenar, pese a que bien mirado parece una previsión normativa de lo más normal, sensato y razonable. Lo que es más, es que no se trata de ninguna rareza de nuestro sistema sino una cláusula presente en otras constituciones de nuestro entorno y cuyo ejercicio es obligado para el ente territorial superior, el Estado. Pero esa ya es materia para la semana que viene.