Desdramatizar el artículo 155 (3)

La semana pasada vimos el contenido del artículo 155 de nuestra Constitución, tan sólo para constatar que se tratar de una razonable potestad de coordinación, cumplimiento de las leyes y defensa del interés general de la nación, cuyo ejercicio debe necesariamente observar el principio de intervención mínima. También apuntamos que no se trataba de un precepto exótico sino de uno presente en otras constituciones de nuestro entorno.

En efecto, la organización territorial de España en Comunidades Autónomas, bien que un diseño original, no dejó sin embargo de inspirarse en modelos de nuestro entorno geográfico y jurídico. Así el artículo 155 combina elementos del complejo artículo 126 de la Constitución italiana de 1947 con una redacción claramente inspirada en el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949. El precepto alemán dice así: “1. Si un Estado no cumpliere las obligaciones que la Ley Fundamental u otra ley federal le impongan respecto de la Federación, el Gobierno Federal, con la aprobación del Consejo Federal, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar el Estado al cumplimiento de dichas obligaciones por vía coercitiva federal. 2. Para la ejecución de las medidas coercitivas federales el Gobierno Federal o su representante tiene el derecho de impartir instrucciones a todos los Estados y a las autoridades de los mismos”.

Tanto en el caso de la norma española como de la alemana el Gobierno de la nación puede dirigir instrucciones a uno o más o incluso todos los entes territoriales inferiores pero a diferencia de la norma española, la alemana no exige dirigir un requerimiento previo al Presidente de un Estado (Federado) para que cumpla; el artículo 155 de nuestra Constitución, sí. ¿Cuál de los dos es más respetuoso con la autonomía de las “nacionalidades y regiones” que integran la indisolublemente unida Nación española? ¿La norma alemana o la española? Como se verá, lo es y con mucho, la española. Otro mito popular, el del idílico “estado federal” que quizá alguien quiera empezar a revisar empezando por leerse uno las leyes con detalle.

Por su parte la norma italiana faculta al Gobierno para pedir al Consejo Regional que destituya a su Presidente o incluso a la Junta, sin perjuicio de que el Gobierno pueda disolver directamente el Consejo Regional, bien por incumplimiento, bien por simple incapacidad para funcionar por falta de mayorías suficientes. Bien pues en España el Gobierno no destituye (ni puede pedir que se destituya) a ningún cargo, ni disuelve o suspende el funcionamiento de ninguna Asamblea, Cortes o Parlamento de ninguna Comunidad Autónoma. Tenemos aquí otra importante diferencia con Italia, organizada, como es sabido, como Estado regional.

Se puede afirmar pues que de las diversas opciones normativas en las que podía inspirarse el constituyente español, éste eligió diseñar su propia versión “suave, dialogante y garantista”, excluyendo las medidas más drásticas e introduciendo, como se ha dicho, una primera fase declarativa en la cual se estaría aún en el terreno de las palabras y la invitación a cumplir voluntariamente.

¿Es el 155 obligatorio para el Gobierno?

Pero, ¿cuál es la naturaleza del mandato del artículo 155? ¿Encierra una opción, una directriz normativa, la proclamación de un derecho…? La respuesta es que el artículo 155 de la Constitución atribuye al Gobierno una potestad, esto es, dispone que el Gobierno sea titular de ciertas facultades (reunidas en una potestad) que deberá ejercer llegado el caso.

Circula por el foro una definición típica de potestad pública como “un poder conferido por Ley para la satisfacción de un interés público”. La potestad, llegado el caso, esto es, el supuesto de hecho que ella describe, se deberá necesariamente ejercer, aduciéndose según los defensores de esta definición que la razón es que se ha establecido para la satisfacción de un interés público y que los intereses públicos son indisponibles para su titular por lo que satisfacerlos o no, sencillamente no es una opción. La definición, respecto de las potestades públicas es suficiente; pero no lo es respecto de las privadas, pues los intereses privados como regla general sí son disponibles para su titular que puede elegir defenderlos y satisfacerlos… o no. El problema de esta definición “forera” es que no siempre se corresponde con la realidad por lo que se arreglaría diciendo que “es que las potestades se confieren para la tutela de un interés privado pero ajeno”, de modo que el investido de potestad debe, para satisfacer el interés de esa otra persona, ejercer la potestad. Ejemplo: el padre debe necesariamente ejercer la patria potestad para la satisfacción de un interés ajeno, el de su hijo, interés del cual el padre no puede disponer.

Bien pero esto no es exactamente así lo que nos obliga a indagar un poco más en qué sea una potestad. En efecto: una potestad no es un poder: ahí está el “quid” de la cuestión. Acudiendo a la persuasiva tesis de D. Jaime Guasp, jurista original, elegantísimo e inteligente donde los hubiere, podemos afirmar muy sintéticamente lo siguiente: toda relación jurídica contempla dos sujetos: uno en situación activa o de libertad, facultado para pedir que se cumpla, esto es, “con poder”… y otro en situación negativa o pasiva, caracterizada por la ausencia de libertad: es “quien debe cumplir”. Para poder cumplir con su deber, el ordenamiento inviste a este sujeto deudor con una potestad -que no un poder- que le faculta para actuar. No le faculta para elegir si quiere actuar o no, ¡cuidado!: simplemente le faculta para cumplir con lo debido llegado el caso, siendo irrelevante que quiera cumplirlo o no, le apetezca más o menos, etc. Esto no empece para que haya potestades configuradas precisamente como discrecionales en uno o más de sus elementos. Pero son discrecionales en esos elementos de entrada porque se deduce de una norma, de seguido discrecionalidad no es arbitrariedad y para remate no pueden desviarse del fin que deban necesariamente atender.

No cabe duda: la naturaleza esencial del artículo 155 es la de una potestad. Tampoco cabe duda de que si algo caracteriza la acción de Gobierno es la máxima libertad que tiene para elegir los cauces a través los cuales dirigir la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado, como se desprende del artículo 97 de la Constitución. Pero lo que está clarísimo también es que el Gobierno debe ejercer su función ejecutiva de acuerdo con la Constitución y con las leyes y que llegado el caso determinadas potestades deberán necesariamente ejercerse sin que quepa escudarse en interpretaciones insensatas o arbitrarias de las normas o ignorar la existencia de éstas, así en nuestro caso y muy especialmente, el de las potestades, que no son un poder, sino un deber, si nos atenemos a la tesis de Guasp. Y lo que está clarísimo es que hay actuaciones (en su sentido más amplio) de las Comunidades Autónomas que es indudable que chocan frontalísimamente con la Constitución y que claramente atentan de manera grave contra el interés de España.

Ejemplo: convocar un referéndum vulnera sin lugar a dudas el artículo 149.1.32ª que reserva esta competencia de manera exclusiva al Estado así como la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum cuyo artículo 2.1 reitera el contenido del precepto constitucional. Es obvio además que cuando ese referéndum se dirige que quebrar la unidad territorial de España segregando de la misma una parte de su territorio, esto es, sustrayéndola de la soberanía de TODO el pueblo español (y no sólo una pequeña, pequeña parte del mismo) que se está ante un proceder de una Comunidad Autónoma que atenta gravemente contra el interés general de España.

Existe jurisprudencia constitucional en este punto. Concretamente y respecto del principio de solidaridad que no es sino un derivado del principio de unidad que lo preexiste, la Sentencia del Tribunal Constitucional 25/1981 de 14 de julio, ya fue clarísima cuando sentó que: “Aunque las Comunidades Autónomas no son ni pueden ser ajenas al interés general del Estado, la defensa específica de éste está atribuida por la Constitución al Gobierno (artículos 97 y 155), llamado asimismo prioritariamente a velar por la efectiva realización del principio de solidaridad (artículo 138) junto a las Cortes Generales (158.2).” Nótese cómo el Tribunal Constitucional concreta que los dos artículos en los cuales el constituyente ubicó claramente la obligación de defensa del Estado por parte del Gobierno fue precisamente en estos artículos 97 y 155 que se han venido citando y que es el llamado prioritariamente -prioritariamente, dice- a velar por la realización efectiva (y no meramente nominal o aparente) del principio general, en nuestro caso, de unidad.

Sentado pues que el artículo 155 es una versión de las potestades de coordinación del Estado especialmente respetuosa con la autonomía de las “nacionalidades y regiones” que integran España, la semana que viene veremos cómo se articulan sus garantías.