Desdramatizar el artículo 155 (4)

Visto el punto de inserción constitucional del artículo 155 entre las potestades de orden, defensa del interés general de la nación y coordinación del ente territorial superior sobre los inferiores, su carácter obligatorio y garantista, pasaremos a ver las concretas garantías de que se reviste su ejercicio. Básicamente las garantías se estructuran en torno a dos grandes momentos: el del requerimiento previo, que veremos esta semana y el de la intervención del Senado.

Pido disculpas a los lectores por la extensión del artículo de esta semana pero estamos ante un tema de suma importancia, lleno de tópicos que de poco sirven por ser incorrectos y es uno de los propósitos de esta columna tratar de enderezar semejante situación. A veces, en Derecho, no es posible resumir sin perder precisión y sustancia. Sé que sabrán perdonarme. Vamos allá…

Para el ejercicio de la potestad que encierra el artículo 155 de nuestra Constitución, el constituyente español ha optado por exigir que el Gobierno invite previamente al Presidente de la Comunidad Autónoma para que cumpla con la legalidad que estima se está vulnerando. No es opcional: el Gobierno tiene que, necesariamente y sin excusa, primero invitar a la Comunidad Autónoma a que ella misma y de manera voluntaria, cumpla, dirigiendo para ello el oportuno requerimiento al Presidente de esa Comunidad Autónoma. Debe entenderse que el Gobierno marcará a la Comunidad Autónoma aquellos fines que debe cumplir, pero cómo exactamente deba hacerlo es algo que la Comunidad Autónoma puede aún determinar por ella misma en esta fase. Siempre que logre los fines que el Gobierno le especifica, siempre que cumpla puntualmente, tan válido será hacerlo por un medio como por otro y el respeto al principio de autonomía exige que sea la Comunidad Autónoma misma la que elija los medios por los que decide cumplir. Todo ello se entiende sin perjuicio de que en la práctica haya casos en que los medios, las opciones posibles, se reduzcan a unas pocas o incluso a una sola, realmente. Pero ello no desvirtúa la circunstancia de que el requerimiento del Gobierno no pueda ir más allá de indicar la legalidad vulnerada y la necesidad de reponerla. Es sólo en la segunda fase, la ejecutiva, que el Gobierno podrá proponer las medidas concretas a adoptar.

Esta primera fase es muy importante y ello por varias razones. De entrada el texto del requerimiento no puede tener cualquier contenido sino que ha de especificar de manera suficiente qué legalidad se está incumpliendo, por qué se estima que esto sea así y qué precisos fines deba lograr la Comunidad Autónoma, esto es, qué reposición de las cosas debe llevar a cabo para que hechos (actuaciones), actos, disposiciones, resoluciones, etc. emanados de sus órganos vuelvan a estar en armonía con la legalidad vigente. El contenido del requerimiento debe ser al menos éste que se apunta, y ello por varias razones, pero nótense en este momento dos que son fundamentales:

La primera razón es que la Comunidad Autónoma está facultada para recurrir el requerimiento del Gobierno ante el Tribunal Constitucional. Es un principio general que los actos y resoluciones recurribles deben estar suficientemente motivados a fin de que el recurrente pueda ejercer su derecho, pues si no se explica por qué se toma una decisión, ¿cómo puede discutirse si las razones eran o no suficientes?

La segunda razón es que si la Comunidad Autónoma no cumple, el Gobierno puede pasar a la fase ejecutiva. Para ello deberá dirigirse al Senado, justificando suficientemente que ha pedido a la Comunidad Autónoma que cumpla y que ésta sin embargo no ha observado (o no suficientemente o sólo de manera aparente) lo pedido por el Gobierno. Para que sea exigible a la Comunidad Autónoma que cumpla, la orden que se le dirija debe ser suficientemente clara y completa. Pero es que además para que el Gobierno pueda pasar a la fase ejecutiva tendrá que justificar el incumplimiento de la Comunidad Autónoma; y lo que es más, es que la Comunidad Autónoma por su parte y como se verá luego, también podrá alegar lo que tenga por oportuno ante el órgano del Senado encargado de examinar el caso. Es decir, vuelve a haber un momento en que se escucha a las partes.

Bien pues es evidente que se tiene aquí una primera garantía: la de un requerimiento claro y completo recurrible ya a estas alturas por la Comunidad Autónoma ante un tercero, un árbitro neutral, como es el Tribunal Constitucional (o al menos así se supone).

 

El eventual recurso del requerimiento ante el Tribunal Constitucional

“Cierto y verdad”, como suele decirse en el foro, el artículo 161.1 de la Constitución dispone que “El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer: […] c) De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí”, pues el hecho de que el requerimiento del Gobierno se haya eventualmente extralimitado no sería sino un conflicto de competencias. ¿Es el Gobierno realmente competente para pedir a la Comunidad Autónoma que cumpla ciertas cuestiones, en base a lo que dispone el artículo 155 de la Constitución? Eso es lo que se plantearía por parte de la Comunidad Autónoma.

Hay que tener en cuenta que el recurso de la Comunidad Autónoma ante el Tribunal Constitucional no es automático sino que de nuevo, el legislador genera la oportunidad para que las partes compongan antes sus diferencias. Así, en desarrollo del 161.1.c) el artículo 63.1 de la Ley Orgánica 2/1979 de 3 de octubre del Tribunal Constitucional (en adelante, LOTC) prevé que cuando el órgano ejecutivo superior de una Comunidad Autónoma considere que una resolución o acto emanado de la autoridad del Estado no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, esto es, que el Gobierno con su requerimiento se está extralimitando, le requerirá para que lo anule. Es decir, antes de acudir al Tribunal Constitucional, la Comunidad Autónoma requerida tiene que ponerse en contacto con el Gobierno para a su vez, motivadamente, exponerle las razones por las cuales cree que el requerimiento del Gobierno no procede.

Si se mira bien la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, hay una diferencia importante entre la posición del Gobierno ante el Tribunal Constitucional y la de las Comunidades Autónomas. Apúntense dos circunstancias:

Primera. Mientras que para la Comunidad Autónoma es obligatorio requerir previamente al Gobierno antes de poder formalizar el recurso ante el Tribunal Constitucional, para el Gobierno el requerimiento previo es opcional, como se deduce del artículo 62 de la LOTC: puede dirigirse antes a la Comunidad Autónoma… o directamente al Tribunal Constitucional, si bien caso de recurrir una disposición o una resolución deberá contar previamente con el preceptivo Dictamen del Consejo de Estado, aprobado por su Comisión permanente según el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980 de 22 de abril, del Consejo de Estado. Es el mismo requisito de dictamen previo que se vio al principio que exigía el artículo 153.b) de la Constitución en el supuesto de control por el Gobierno del ejercicio, por parte de las Comunidades Autónomas, de funciones que les hubiere delegado el Estado (y que se refleja en el artículo 22.5 de esta misma Ley Orgánica 3/1980).

Segunda. Otra diferencia entre la posición del Gobierno y la de una Comunidad Autónoma ante el Tribunal Constitucional es que cuando el Gobierno recurra una disposición o resolución de una Comunidad, puede invocar el artículo 161.2 de la Constitución, en cuyo caso se producirá la suspensión automática de su aplicación por un plazo de cinco meses. En los demás casos —entre ellos el de las Comunidades Autónomas cuando recurran una disposición, acto o resolución estatal— habrá que solicitar la suspensión invocando para ello como causa única que de no suspenderse “se producirían perjuicios de imposible o difícil reparación”. Por su parte, el Tribunal “acordará o denegará libremente la suspensión solicitada” dice el artículo 64.3 LOTC.

Ambas estas circunstancias no vienen sino a afirmar que el ente territorial superior goza de una serie de privilegios procesales, “pluses” o “extras” si se quiere, de que no gozan los entes territoriales inferiores. Estos privilegios procesales se han establecido precisamente para la eficaz defensa del Estado con salvaguarda entre otros del capital principio de unidad que le sirve. Y todo esto es así porque en su día así fue querido por todos los españoles, pueblo soberano (único que es soberano) que lo decidió: y mientras el soberano no decida que quiere un cambio, las cosas son como son.

Bien, pues estamos en que el Gobierno ha requerido a la Comunidad Autónoma y que ésta a su vez puede haber contestado al Gobierno con otro requerimiento, que puede versar sobre todo o sólo parte del inicial requerimiento del Gobierno pues nada impide a la Comunidad Autónoma entender que una parte deba cumplirla procediendo en consecuencia (por ejemplo para crear una mera apariencia de que cumple, caso muy típico en Derecho). Bien, pues el Gobierno puede decidir atender el requerimiento de la Comunidad Autónoma o no. Si decide atenderlo parece que por la vía del diálogo, el consenso y “el talante”, Gobierno y Comunidad Autónoma se habrán entendido. Si no, la Comunidad Autónoma puede bien “achantarse” y cumplir la petición del Gobierno con la que en todo o en parte no estaba de acuerdo… o puede formalizar el recurso ante el Tribunal Constitucional, árbitro neutral que decidirá.

Como todo poder público y aunque a veces no lo parezca, el Tribunal Constitucional se somete a los principios de legalidad e interdicción de la arbitrariedad lo que le obliga a tener en cuenta en su resolución el juego de los principios de unidad, intervención mínima y proporcionalidad: ¿realmente la Comunidad Autónoma está incumpliendo un precepto o atentando gravemente contra el interés general de España?, y, ¿es adecuada la medida planteada por el Gobierno a la Comunidad Autónoma para los fines que se propone o es quizá excesiva? O a lo mejor no es suficiente…

Son cuestiones a las que el Tribunal ha de responder de manera satisfactoria, esto es suficiente y motivada; estamos, como se dijo, ante una garantía más.

Nótese que todo lo expuesto se desarrolla en fase declarativa; esto es, hasta ahora todo lo que ha ocurrido es que han circulado escritos entre el Gobierno y la Comunidad Autónoma en los cuales cada uno ha expuesto sus puntos de vista. Esta amplia fase en la cual hay grandes posibilidades de entendimiento entre Gobierno y Comunidad Autónoma no es más que un reflejo del esfuerzo que hace el legislador por retrasar la aparición de la segunda fase, la de las medidas ejecutivas.

Quien escribe puede imaginarse que a estas alturas la frase “desdramatizar el artículo 155 de la Constitución” del maestro García de Enterría y que da título a esta serie de artículos, habrá ido calando en el lector, contrarrestando los tremendismos infundados de “decretar la suspensión de la autonomía” y otras cosas peores que pueblan el imaginario político popular.

La semana que viene veremos la segunda garantía y concluiremos esta serie. Mil gracias por su paciencia lectora pero creo que vale la pena empezar a hablar de estas cosas en cierto detalle.