La lucha contra la especulación: una nueva legislación de suelo en España

En la pasada legislatura, y a iniciativa del Ministerio de Vivienda, se aprobó la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo. Un año después, en junio de 2008, se ha aprobado también el Texto Refundido de la misma, con lo que podemos decir que, en nuestro país, toda la legislación estatal sobre suelo se encuentra en un solo cuerpo legal, con excepción del Real Decreto de 1976 que conserva su vigencia como derecho supletorio estatal.

La Ley de Suelo acaba con lo perverso del pasado y mira al futuro. Por un lado, la Ley de Suelo de 2007 derogó la Ley de 1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. Ésta fue aprobada durante el Gobierno del Partido Popular y había sido ampliamente cuestionada desde los Ayuntamientos, las Comunidades Autónomas y profesionales y expertos del sector. También casi todos los partidos políticos, incluido el PP, habían solicitado a través de diversas iniciativas parlamentarias la necesidad urgente de modificarla.

Y es que esta Ley estuvo animada por un claro y manifiesto espíritu liberalizador del mercado del suelo -culpable en gran parte de la crisis de nuestro sector inmobiliario- descuidando otros aspectos igualmente importantes como son la consideración del suelo como recurso natural no renovable (lo que exige que los desarrollos urbanos seas sostenibles) y como recurso social (la Constitución sólo se ocupa del suelo cuando regula en su artículo 47 el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada). Incluso desde la perspectiva estrictamente económica, es evidente que ese modelo liberalizador no produjo los resultados deseados. Desde 1996, año de la aprobación del primer Decreto-Ley liberalizador del mercado del suelo, hasta 2004, se sucedieron siete modificaciones de diverso alcance de la ley estatal del suelo, mientras el incremento acumulado del precio de la vivienda de nueva construcción en ese mismo período fue del 138 % y el incremento relativo del valor de repercusión del suelo sobre ese precio final fue todavía superior.

Por tanto, la reforma de la Ley de 1998 era necesaria y urgente. Y así surgió la Ley de Suelo de 2007, mirando al futuro y apostando en nuestro país por un desarrollo territorial y urbano más sostenible. La Ley de 2007, a la vez que considera el suelo como un recurso natural escaso y no renovable, obliga a proteger todos los suelos y permite sólo la urbanización de los idóneos y necesarios, limitando su crecimiento y reforzando la protección de los espacios naturales protegidos y de la Red Natura 2000.

En primer lugar, la nueva legislación de suelo arranca con la configuración de un estatuto básico de ciudadanía en relación con el suelo para que los ciudadanos puedan hacer efectivo su derecho a la vivienda y a un medio ambiente tanto urbano como rural adecuado. Este estatuto no sólo recoge derechos, sino también deberes. Hasta ahora, las Leyes estatales de Suelo sólo se habían ocupado de regular las facultades y deberes de la propiedad del suelo. Pero el suelo no sólo es un bien patrimonial. Es, mucho más, un recurso natural y social. La Constitución española, donde manda regular los usos del suelo al servicio del interés general e impedir la especulación no es en su artículo 33, dedicado al derecho de propiedad, sino en el 47, que establece el derecho a la vivienda. Y como recurso natural que es, el suelo también demanda una utilización racional, al servicio de la calidad de vida y del derecho de todos al medio ambiente, conforme al artículo 45, también constitucional.

La legislación nueva apuesta, en segundo lugar, por favorecer un desarrollo urbano sostenible de las ciudades españolas. Apostar por esto no significa estar en contra del desarrollo, sino orientarlo sobre nuevas bases que combinen la competitividad económica con la protección del medio ambiente y la cohesión social. Se persigue un medio urbano con mezcla de usos, combinando la vivienda libre con la protegida y respetuoso con el principio de accesibilidad universal a las infraestructuras y a los servicios urbanos, redundando en una mayor igualdad entre hombres y mujeres y favoreciendo la autonomía de las personas en situación de dependencia.

Pero la nueva legislación, en tercer lugar, pone la ordenación y gestión del suelo al servicio, en particular, de la efectividad del derecho a la vivienda. Es la propia Constitución la que vincula directa y expresamente al suelo y la vivienda en su artículo 47, en el que manda regular “la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación”, como un medio “para hacer efectivo” el derecho de todos los españoles a disfrutar una vivienda digna y adecuada”. De acuerdo con esto, la legislación actual prevé una reserva mínima de suelo para vivienda protegida.

Un aspecto digno de destacar, como cuarto objetivo de la nueva Ley,  es el aumento de la transparencia y la participación en este ámbito. Sin transparencia, ni los mercados ni la gestión pública pueden ser eficientes. Sin participación ciudadana en los temas que afectan más directamente a nuestra convivencia y calidad de vida, no hay verdadera democracia. En el urbanismo, además, la transparencia y la participación efectivas son necesarias para reducir las sospechas y quejas ciudadanas de arbitrariedades, abusos y corrupción. ¿Hay suficiente transparencia e información en los desarrollos urbanísticos de nuestro país? No, pero algo estamos avanzando. La información casi siempre aparece asociada a presuntas corrupciones, la transparencia deja mucho que desear y la participación ciudadana se canaliza a través de plataformas civiles y organizaciones ecologistas.

Los procesos de decisión sobre la forma y estructura de nuestras ciudades, y cómo, por dónde y de qué forma crecen, son cosa de todos porque nos conciernen muy directamente. La ciudad no es sólo el escenario del mercado inmobiliario -con ser eso ya muy importante-  sino también el medio en que ejercemos nuestros derechos como ciudadanos (movilidad y conciliación de la vida familiar con la laboral, acceso a las infraestructuras de ocio y los servicios públicos, etc.).

Un último objetivo de la nueva Ley es combatir la especulación del suelo, exigiendo una mayor responsabilidad a sus gestores, tanto públicos como privados, y valorando el suelo sobre la base de su situación real y no de expectativas. Como decía antes, el suelo es el único bien respecto del que la Constitución española prohíbe expresamente la especulación. Y es que el suelo cumple, evidentemente, una función social muy relevante. Por eso, el nuevo régimen de valoraciones fija unos criterios de valoración objetiva sencillos y claros, que permiten alcanzar verdaderos valores de sustitución de mercado. Ahora bien, de sustitución por un bien análogo en su misma situación real, sin retribuir meras expectativas no justificadas por la propia inversión urbanizadora, y muchas veces alimentadas por procesos especulativos. La principal novedad de este nuevo régimen consiste en utilizar el valor residual del suelo, es decir, valorar la plusvalía urbanística sólo desde el momento y en la medida en que esa plusvalía se está haciendo efectiva porque se está ejecutando la urbanización del suelo conforme a su ordenación.

¿Pero los convenios urbanísticos que se están ejecutando o firmando -todavía- entre las distintas Administraciones y la empresa privada se ajustan a los objetivos de la legislación estatal de suelo y autonómica o pretenden perpetuar las prácticas perversas del boom inmobiliario que nos han conducido a una crisis de incalculables consecuencias? Casos para analizar hay muchos: la recalificación urbanística de la sede de RTVE y la compra de terrenos al Ministerio de Defensa para la nueva; la operación Chamartín y la operación Campamento; la vieja cárcel de Carabanchel; la Ciudad del Motor, de Pinto; el Reino de Don Quijote de Ciudad Real; el polígono industrial Soria II y la Ciudad del Medio Ambiente; las sedes del Santander y la nueva del BBVA y las de algunas Cajas de Ahorro; la non nata –de momento- recalificación de los juzgados de Plaza de Castilla para financiar el Campus de la Justicia de Madrid; o la estación del AVE en la Sagrera de Barcelona o la de Delicias en Zaragoza, o en Valladolid, o en Cáceres; o el estadio del Mestalla, la Romareda, el Vicente Calderón, el Mini Estadi y tantos otros.

De norte a sur, de este a oeste, en la montaña y en la costa, en la península y en las islas …Muchos desarrollos urbanísticos para analizar. Mientras tanto, feliz Navidad y mejor 2009.