España llena y vacía

Si ampliamos el espectro a las ciudades de más de 50.000 habitantes, el número de municipios asciende a 148 —menos de un 2% de los municipios españoles— en los que vivimos el 53% de la población.

Para analizar el proceso de concentración urbana, la Unión Europea ha acuñado el concepto de áreas urbanas funcionales (AUF).

Se trata de ciudades de más de 50.000 habitantes a las que se añaden los municipios limítrofes, siempre que al menos el 15% de la población de estos se desplace diariamente al municipio que encabeza el área urbana por razones de estudio o trabajo. Según un estudio publicado en febrero de este año por la Fundación BBVA y el IVIE (Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas), en España pueden identificarse 73 áreas urbanas funcionales donde vive el 68% de la población.

Con datos del año 2017, las cinco áreas urbanas funcionales españolas con mayor población, todas ellas por encima del millón de habitantes, son Madrid (6,71), Barcelona (4,96), Valencia (1,72), Sevilla (1,54) y Bilbao (1,03). Suman 16 millones de habitantes, un 34% de la población española.

Las densidades medias de población de la Unión Europea y de España son, respectivamente, 119 y 92 habitantes por kilómetro cuadrado. El pasado 14 de febrero, el Parlamento Europeo aprobó el nuevo Reglamento de Disposiciones Comunes para el reparto de los futuros fondos europeos, que reconoce por primera vez como potencial criterio de asignación la despoblación: se definen como áreas escasamente pobladas las que tienen una densidad de población inferior a 12,5 hab./ km2; y las muy escasamente pobladas, aquellas que tienen menos de 8 hab/km2.

Con esos parámetros, Pilar Burillo, investigadora de la Universidad de Zaragoza, ha elaborado el mapa de la España vacía que puede verse a continuación. El resumen impresiona: solo el 5% de la población española vive en el 54% del territorio. Este territorio corresponde a 4.375 municipios, que también son el 54% de los 8.131 municipios que existen en nuestro país, cuyos mandatarios elegiremos el próximo 26 de mayo.

Las cinco áreas urbanas funcionales españolas con mayor población suman 16 millones de habitantes, un 34% de la población

La pregunta que surge al considerar que una tercera parte de los españoles nos concentramos en cinco grandes aglomeraciones urbanas, que casi el 70% vivimos en entornos urbanos, y que más de la mitad de nuestro territorio tiene una densidad de población que apenas alcanza el 8% de la densidad de población europea y el 10% de la española, es si una estructura administrativa de origen decimonónico sobre la que se ha superpuesto una peculiar estructura autonómica es la mejor organización administrativa posible para afrontar nuestras necesidades presentes y futuras.

De acuerdo con nuestra Ley de Régimen Local, son entidades locales los municipios, las provincias y las islas en el caso de los archipiélagos. También pueden serlo entidades menores que el municipio (parroquias, aldeas, veguerías...), las comarcas, las áreas metropolitanas y las mancomunidades de municipios.

Las mancomunidades son asociaciones voluntarias de municipios para la prestación común de algún servicio o la consecución de algún objetivo. En estos momentos, hay aproximadamente 1.000 mancomunidades, dedicadas desde el suministro de agua o recogida de residuos a la promoción del esquí nórdico.

Las comarcas son un caso distinto. Deben ser creadas por las comunidades autónomas. Así lo han hecho Cataluña y Aragón. Extremadura aprobó un concepto similar, al que denominó mancomunidades integrales. El resto de las CCAA, en general, contemplan las comarcas en sus respectivos estatutos, pero no han desarrollado el concepto.

Respecto a las áreas metropolitanas, solo la de Barcelona tiene entidad jurídica. Engloba 36 municipios. Es menor de lo que debería si se ciñera al concepto europeo de áreas urbanas funcionales, pero al menos existe. En otros casos, las autoridades respectivas hablan del 'área funcional del Bilbao Metropolitano' o de la 'aglomeración urbana de Sevilla', pero huyen del concepto legal de área metropolitana. Los poderes autonómicos evitan la potencial competencia. Caso particular es Madrid, cuyo territorio no es más que el área metropolitana de la capital.

El problema es que una aproximación racional a la Administración local del futuro tiende más a las áreas metropolitanas y a las comarcas que a las provincias y municipios de hoy. ¿Los 2,5 millones de españoles que viven en los 4.375 municipios de la España despoblada no estarían mejor atendidos por 250 entes locales de carácter comarcal que, además, absorbieran buena parte de esas casi 1.000 mancomunidades? ¿Qué ahorros y eficiencias se podrían obtener?

Por otra parte, en el caso de ayudas o beneficios fiscales a áreas despobladas, la configuración provincial podría ser perjudicial para muchas de ellas. En el caso de León, la propia capital, Ponferrada y Astorga elevan la densidad de población por encima del umbral de 12,5 hab./km2. Sin embargo, el resto de la provincia es un caso palmario de despoblación. Casos similares pueden ser los de Zaragoza o Salamanca.

Expandir

Las áreas urbanas que engloban varios o muchos municipios requieren una gestión conjunta en materia de infraestructura de abastecimientos y de transporte, de políticas de movilidad o de tratamiento de residuos. El Proyecto de Ley de Transición Energética obliga a todos los municipios de más de 50.000 habitantes a presentar un plan de calidad del aire. ¿Es concebible un plan de Paterna diferente del de Valencia, el de Baracaldo del de Bilbao o el de Hospitalet del de Barcelona?

Una Administración local que reduzca de forma sustancial el número de municipios y se estructure en torno a áreas metropolitanas y comarcas puede parecer una quimera, pero es una de las reformas estructurales que necesita España.

El desarrollo de la España llena y de la España vacía requiere, como en las reestructuraciones empresariales, empezar por adelgazar y racionalizar estructuras administrativas y, en segundo lugar, aplicar a cada problema su propia solución.

Nuestra estructura demográfica está tan polarizada entre lo urbano y lo rural que cada uno de esos ámbitos requiere su propio y diferencial tratamiento, concebidos ambos desde aquellas unidades geográficas que sean capaces, al mismo tiempo, de mantener una comunidad de intereses y racionalizar la planificación y prestación de servicios.