Obra pública, obra política

En los últimos 35 años, España ha invertido más de 340.000 millones de euros en infraestructuras de transporte: dos tercios de esa suma ha sido ejecutado directamente por las Administraciones Públicas y otro tercio por compañías concesionarias y, sobre todo, por entidades públicas empresariales. Más de la mitad de la inversión ha ido dirigida a las carreteras y alrededor de un tercio a las infraestructuras ferroviarias: de ahí que la longitud de nuestras autopistas y autovías supere ampliamente a la de Alemania, Francia, Italia o Reino Unido y que seamos el segundo país del mundo, solo por detrás de China, en líneas ferroviarias de alta velocidad.

Uno esperaría que semejante megamovilización de recursos por parte del Estado —cercana al 1,5% del PIB anual desde el año 95: duplicando, por ejemplo, a Alemania— se hubiese desarrollado dentro de una estrategia de inversión pública a largo plazo en la que se efectuara un análisis coste-beneficio de cada obra y en el que se buscaran las sinergias y complementariedades entre ellas. Así actuaría, de hecho, cualquier empresa privada que aspirara a sobrevivir sin privilegios en el mercado: descartando inversiones no rentables e impulsando proyectos generadores de valor para los consumidores (en el caso del Estado, y a diferencia de una empresa privada, podría entenderse que persiguiera una rentabilidad no exclusivamente monetaria sino social).

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Pero no. Según ha denunciado recientemente la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), esta megainversión pública en infraestructuras se ha venido practicando sin ningún tipo de planificación estratégica que tenga realmente en cuenta las necesidades de los ciudadanos. En palabras de la AIReF: “En la mayoría de las ocasiones, las decisiones más importantes se toman antes de comenzar los estudios de viabilidad”. Es decir, que los políticos primero deciden que quieren construir una determinada infraestructura y posteriormente encargan el estudio que confirme la conveniencia de semejante obra.

Obviamente, en esos análisis de encargo existe una tendencia crónica a subestimar los costes y a sobrevalorar los beneficios de las distintas infraestructuras. Al cabo, si de lo que se trata es de justificar el 'diktat' del faraón de turno, nada mejor que minimizar los desembolsos e inflar los réditos esperados. Por ejemplo, en todos los corredores de alta velocidad se ha producido una subestimación de costes de, al menos, el 30% (en el caso del AVE Madrid-Barcelona llegó a ser del 58%). Asimismo, la previsión de demanda real de los servicios de estas infraestructuras también suele cebarse de un modo bastante obsceno (el volumen real de pasajeros del AVE Madrid-Valencia se ubican entre un 30% y un 50% por debajo de las cocinadas previsiones iniciales). Incluso computando las posibles externalidades positivas, muchas de esas infraestructuras no pasan el corte de viabilidad: en el caso del AVE, por ejemplo, las ganancias sociales no cubren el coste fijo de la obra, de modo que la diferencia constituye un despilfarro puro y duro del dinero de los contribuyentes.

No es que la obra pública haya devenido un fin en sí mismo, sino que sigue siendo un instrumento para alcanzar determinados fines

En cierto sentido parecería que, tal como señala la AIReF, las infraestructuras hayan dejado de ser medios para alcanzar determinados objetivos de movilidad social para pasar a convertirse en fines por sí mismos. A saber, algunas obras han de efectuarse sí o sí al margen de si los recursos empleados en financiarlas podrían haberse empleado mejor en otras partes de nuestra sociedad.

La realidad, sin embargo, es bastante peor de la que quiere —o más bien, puede— reconocer la AIReF. No es que la obra pública haya devenido un fin en sí mismo, sino que sigue siendo un instrumento para alcanzar determinados fines, aunque sean fines distintos a aquellos que sería deseable: no son medios para mejorar el bienestar de los ciudadanos sino el bienestar de los políticos; no son medios para impulsar la movilidad social de los españoles, sino para comprar su voto. No es que los políticos no realicen un análisis coste-beneficio cuando deciden invertir en determinadas infraestructuras (y no en otras), sino que el análisis coste-beneficio que realizan es el de su propia función de utilidad personal: “Cuánto apoyo electoral voy a ser capaz de recabar con una determinada obra pública o cuántas prebendas voy a ser capaz de amarrar cuando finalice mi actividad política profesional”.

En definitiva, los diversos gobiernos centrales y autonómicos que han dirigido el presupuesto público durante las últimas tres décadas han utilizado más de 300.000 millones de euros (6.400 euros por ciudadano) en su propia conveniencia y no en la de los españoles —y, en menor medida, europeos— que han sufragado fiscalmente esa gigantesca partida. Una forma de corrupción legalizada. Cada vez que piensen en los posibles fallos de mercado de la inversión privada en infraestructuras no se olviden de contraponer los gigantescos fallos del Estado de la inversión pública en infraestructuras. Fundirse el 30% del PIB de España en caprichos electoralistas no parece el culmen de la eficiencia asignativa.