Los experimentos del ministro Nadal en el sector eléctrico

Hace ya más de dos décadas que los estados miembros de la Unión Europea —España incluida— decidieron que la mejor forma de lograr que el suministro eléctrico se efectuara al mínimo coste para los consumidores era liberalizar la actividad de generación y construir un mercado único europeo de la electricidad.

Hasta entonces, la generación eléctrica estaba regulada y era objeto de planificación por parte de los gobiernos. Estos incurrían sistemáticamente en errores a la hora de predecir la demanda, lo que daba lugar a continuos procesos de sobreinversión. Y como la retribución de las inversiones estaba garantizada, los impactos económicos de dichos errores se traducían en incrementos en las tarifas para los consumidores. (De hecho, el incremento del 70% en las facturas eléctricas entre 2007 y 2013 no se debió a un incremento en el precio del mercado sino al coste de las ayudas a las energías renovables, donde se produjo una fuerte sobreinversión impulsada por errores del Gobierno).

La liberalización de la generación eléctrica pretendía mejorar la calidad de las decisiones, dejando en manos del sector privado la iniciativa a la hora de construir, explotar y cerrar instalaciones. En contrapartida (como ocurre en todos los sectores liberalizados), las empresas pasaron a asumir los riesgos de sus inversiones, de modo que si se equivocan en sus decisiones tienen que asumir las pérdidas, pero si aciertan pueden retener los beneficios que resulten.

El incremento del 70% en la factura eléctrica entre 2007 y 2013 no se debió a la subida del precio del mercado sino al coste de prima a las renovables

En el caso español, la liberalización llegó con la aprobación de la Ley del Sector Eléctrico en 1997. A lo largo de los últimos 20 años, nuestro mercado eléctrico se ha ido integrando progresivamente en el resto de Europa gracias a la mejora de las interconexiones y a los procesos de convergencia regulatoria (primero con Portugal, y después con toda la Europa continental). Y este mercado ha inducido las inversiones necesarias para garantizar el suministro eléctrico con unos niveles de precios similares o inferiores a los países de nuestro entorno.

Uno de los elementos esenciales para el correcto funcionamiento de los mercados es la libertad de entrada a la hora de invertir, si los agentes anticipan que cubrirán los costes de esas inversiones, pero también la libertad de salida o cierre en caso de que se comentan errores y una instalación incurra en pérdidas. Así se ha considerado en toda la Unión Europea y también en España, donde la única restricción que ha existido todos estos años a la libertad de cierre de una instalación es que no ponga en riesgo la garantía del suministro eléctrico.

En la actualidad, existe en España un exceso de capacidad de generación firme superior al 30%, de modo que muchas centrales apenas funcionan. Ello, unido a una legislación ambiental cada vez más exigente por parte de la Unión Europea, un fuerte crecimiento de instalaciones de generación renovables pero intermitentes, y una elevada fiscalidad en España, hará que muchas instalaciones vean comprometida su viabilidad económica en los próximos años y soliciten su baja.

Para evitar la posibilidad de que el cierre de centrales pudiera ocasionar problemas de suministro, la comisión de expertos de Transición Energética ha propuesto adoptar mecanismos de capacidad basados en subastas competitivas que pongan en valor la disponibilidad y la flexibilidad que otorgan dichas centrales. Sin embargo, el ministerio ha desoído sus consejos y, en lugar de retribuir a estas centrales para que sean viables, ha optado por una vía más expeditiva, tramitando una normativa que bloquea el cierre de estas centrales, llegando a plantear incluso su expropiación.

TE PUEDE INTERESAR

El comité de expertos de Energía propone subir el gasóleo un 28% y el gas un 6%

Juan Cruz Peña

El ministerio pretende atribuirse estas potestades no solamente en caso de riesgo para el suministro, sino incluso por motivos medioambientales o si el cierre pudiera tener cualquier impacto sobre el precio del mercado. Y aunque plantea que las centrales podrán recibir una retribución complementario por estar disponibles, solamente podrán cobrarla si la central es vendida a un tercero.

El primer intento de sacar adelante esta normativa tuvo lugar el pasado noviembre con un borrador de real decreto que fue informado negativamente por la CNMC por ir contra la normativa española y comunitaria. La CNMC señaló asimismo la contradicción que supone liberalizar un sector y, al mismo tiempo, pretender controlar o manipular sus precios.

TE PUEDE INTERESAR

Nadal desvía 1.500 M de impuesto nuclear al roto renovable a costa del agujero de Enresa

Juan Cruz Peña

Frustrada la vía del real decreto, y sin duda a instancias del mismo ministerio, el Grupo Parlamentario Popular impulsa ahora una proposición de ley con el mismo objetivo. Llama la atención que la propuesta llegue al Congreso en forma de proposición de ley y no en forma de proyecto de ley aprobado por el propio Consejo de Ministros. La justificación se encuentra quizás en que los proyectos de ley han de ir acompañados por memorias justificativas (memoria jurídica, económica, de impacto, etc.) y los antecedentes que inspiran la norma, mientras que una proposición de ley solo necesita una exigua exposición de motivos (dos páginas, en este caso). ¿Por qué esta burda maniobra para que la medida se apruebe con el mínimo debate y análisis posible?

La proposición de ley va en contra del paquete normativo que en estos momentos se está tramitando en la UE para los sectores de la energía, y que reconoce expresamente la importancia de la libertad de apertura y cierre de centrales. La Comisión Europea tampoco aceptará que el Gobierno pueda intervenir en el mercado de generación para influir en su precio, especialmente ahora que el mercado de generación español está integrado con el del resto de Europa. Y tampoco permitirá que se pague una retribución complementaria a las centrales que se vendan, ya que eso sería una ayuda de Estado discriminatoria e ilegal desde la perspectiva comunitaria. Por ello, es una proposición sin sentido cuyo único resultado será que la UE abrirá un expediente de infracción a España...

El Gobierno debería seguir la ortodoxia en la regulación del sector eléctrico, evitando experimentos abocados al fracaso. La comisión de expertos de Transición Energética ha marcado el camino, planteando la necesidad de complementar el mercado mayorista de electricidad con mecanismos de capacidad e hibernación basados en subastas competitivas neutrales desde el punto de vista tecnológico. El informe ilustra las opciones elegidas por los países de nuestro entorno para incentivar dichas inversiones, y en ninguno se prohíbe el cierre de centrales. La comisión de expertos no ha planteado en ningún momento que para proteger los intereses de los consumidores el Gobierno deba controlar la entrada o el cierre de centrales, o los precios de la electricidad.

Dicha comisión constaba de expertos nominados por partidos políticos de todo el espectro político y agentes sociales. A pesar de ello, tras seis meses de intenso trabajo y debates técnicos, su informe fue aprobado por amplia mayoría y ni un solo voto en contra. Por lo tanto, no hay disensión entre los expertos sobre lo que hay que hacer, sino que lo que falla es la voluntad política para hacerlo.

La estrategia de hacer que el Grupo Parlamentario Popular impulse una proposición de ley sin sentido no es solamente una afrenta del ministerio al trabajo de la comisión de expertos, sino también a la CNMC (que ya expresó su desacuerdo), a la Comisión Europea (a la que obligará a tramitar un expediente de infracción) y al propio Parlamento (al que intenta hacer cómplice de su propuesta intervencionista en el mercado de generación). Pero quizá la mayor afrenta es hacia los principios —y los votantes— de un partido político que tradicionalmente ha sido el adalid del liberalismo en España.

* Óscar Arnedillo Blanco es director gerente de NERA Economic Consulting.