¿Puede el Gobierno mitigar el impacto del incremento en el precio de la luz?

En los últimos meses, el precio en el mercado mayorista de la electricidad se ha incrementado de forma continuada hasta llegar a situarse en una media mensual de 65 euros, con puntas de precio cercanas a los 80 euros en algunas horas. Estos precios exceden en un 36% a los de hace un año, y son los más altos observados en los meses de agosto y septiembre desde hace 10 años. Esto ha hecho que el precio de la electricidad sea nuevamente noticia en prácticamente todos los medios de comunicación.

En este contexto, el Gobierno puede sentir la necesidad de intervenir para que el precio del mercado deje de ser noticia o poder al menos decir que no está de brazos cruzados, sino que está tomando medidas para proteger a los consumidores eléctricos. Sin embargo, dicha intervención puede resultar perjudicial para los consumidores si distorsiona el funcionamiento del mercado. Por ello, es importante preguntarse: ¿Cuál es la causa de este incremento en el precio del mercado? ¿Qué puede hacer el Gobierno para proteger a los consumidores frente a estos incrementos en el precio del mercado?

En primer lugar, es importante entender qué significan para los consumidores estos niveles del precio del mercado. Decir que el precio del mercado se sitúa en 65 u 80 euros no significa nada si no se sabe a qué volumen de energía eléctrica se refiere. En el mercado eléctrico mayorista, los precios se cotizan en megavatios-hora (MWh). Es una unidad de medida que los consumidores eléctricos no tienen costumbre de manejar por el simple motivo de que miden su consumo en kilovatios-hora (kWh), una unidad de medida mil veces menor que el MWh (es, como referencia, la diferencia entre indicar el precio de las manzanas por kilo o por tonelada). Incluyendo las pérdidas en las redes de transporte y distribución, un consumidor doméstico medio consume 0,01 MWh al día, 0,3 MWh al mes o 3,6 MWh en el conjunto del año. Por lo tanto, sin tener en cuenta los impuestos, un incremento sostenido de 10 euros en el precio del mercado incrementa el coste de suministro a los consumidores en 10 céntimos al día, 3 euros al mes, o 36 euros al año.

Un incremento de 10 euros en el precio del mercado incrementa el coste de suministro a consumidores en 10 céntimos al día, 3 euros al mes, o 36 al año

Cabe preguntarse si el precio de la electricidad en el mercado mayorista suscitaría tanto interés en los medios de cotización si cotizara en kWh, y este artículo hubiese comenzado explicando que en los últimos meses el precio del mercado mayorista de la electricidad se ha incrementado hasta una media mensual de 6,5 céntimos de euro, con puntas de precio cercanas a los 8 céntimos en alguna hora…

En cualquier caso, aquellos consumidores que no desean estar expuestos ante las fluctuaciones en el precio del mercado eléctrico mayorista pueden evitarlas simplemente firmando un contrato de suministro a precio fijo con un comercializador en el mercado libre. Ello no supone una especial dificultad, como lo demuestra que más de la mitad de los consumidores domésticos ya lo han hecho, y por ello estas fluctuaciones en el precio del mercado no les afectan.

Incluso en el caso de los consumidores acogidos a la tarifa regulada (formalmente denominada “precio voluntario para el pequeño consumidor” o PVPC), el precio del mercado de electricidad determina apenas una tercera parte de su factura. Por ello, el incremento del 36% arriba señalado se diluye y se traduce en un incremento del entorno de un 12% en sus facturas (un incremento que sigue siendo significativo, pero menos). También cabe recordar que del mismo modo que estos consumidores se ven perjudicados por el actual nivel de precios, se vieron beneficiados por los bajos precios que hubo en el mercado en los años 2014 ó 2016, cuando el precio se situó en el entorno de 40 euros, mientras que los consumidores acogidos a precios fijos en el mercado libre pagaban precios superiores.

Estos consumidores se ven perjudicados por el actual nivel de precios, se vieron beneficiados por los bajos precios que hubo en los años 2014 ó 2016

En definitiva, optar por la tarifa regulada permite a los consumidores ahorrarse el coste de las coberturas de riesgo implícitas en los contratos de precio fijo, pero ello supone aceptar a cambio que sus facturas puedan fluctuar. En el caso de los consumidores con precio fijo en el mercado libre, aceptan el coste de cobertura implícito, pero quedan protegidos ante fluctuaciones en el precio del mercado de generación. Los primeros salen ganando cuando el precio del mercado baja y sus facturas se reducen, y los segundos salen ganando cuando el precio del mercado se sube, y sus facturan no lo reflejan.

Resulta incoherente optar por una tarifa sin cobertura de precios, beneficiarse cuando el precio del mercado se reduce, y esperar que el Gobierno haga algo cuando el precio del mercado se incrementa. En todo caso, lo que el Gobierno debe hacer es recordar que aquellos consumidores que no deseen estar expuestos ante las fluctuaciones en el precio del mercado eléctrico mayorista pueden evitarlas simplemente firmando un contrato de suministro a precio fijo con un comercializador en el mercado libre.

En estos momentos, los mercados a plazo apuntan a que el precio de la electricidad seguirá incrementándose en lo que queda de año (a medida que se incrementa la demanda de electricidad en invierno), alcanzando casi los 75 euros en el mes de diciembre y concluyendo el año con un precio medio en 2018 en el entorno de 60 euros, comparado con un precio medio de 52 euros en 2017. Los mercados a plazo apuntan también a que el precio medio de 2019 se mantendrá en los 60 euros, descendiendo posteriormente hasta los 55 euros en 2020, y a 50 euros en los años siguientes.

Por lo tanto, los mercados indican que el incremento del precio no es un incremento puntual, pero que tampoco es permanente. De hecho, la principal preocupación de las empresas generadoras es que el crecimiento esperado de las energías renovables en los próximos años pueda deprimir el precio del mercado de forma sostenida. Por ello, intervenir el mercado para mitigar las fluctuaciones en el precio del mercado o regular el margen de los generadores se puede volver en contra de los consumidores.

¿Por qué se ha incrementado el precio?

Como ya se ha explicado, a lo largo de los últimos doce meses, el precio del mercado eléctrico mayorista se ha incrementado en un 36%. Dicho incremento es ciertamente elevado, pero es similar al observado en otros mercados eléctricos de nuestro entorno como Francia o Alemania. El motivo es que el incremento en el precio refleja simplemente la evolución de los costes de generación de las centrales que determinan el precio en dicho mercado, y dichas tecnologías son las mismas en todos los mercados.

De hecho, en los últimos doce meses, el coste de generación de las centrales de carbón se ha incrementado en un 40% y el de las centrales de gas de ciclo combinado en un 60%, como resultado de un incremento de un 15% en el precio del carbón importado, de un 60% en el precio del gas y de un inusitado 250% en el precio de los derechos de emisión de CO2. Esto sitúa en coste variable de generación de estas centrales en el entorno de los 75 euros, un 50% mayor al coste que tenían hace un año.

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Por lo tanto, lo sorprendente no es que el precio del mercado se haya incrementado en un 36% sino que no se haya incrementado más (hasta un 50%). La explicación se encuentra en el incremento en la producción hidroeléctrica, gracias a la elevada pluviosidad en la primera mitad del año. Si no hubiese sido por el incremento en la producción hidroeléctrica, el precio del mercado eléctrico en agosto y septiembre no habría sido de 65 euros, sino de 75 euros.

¿Qué debería hacer el Gobierno?

El hecho que el nivel del precio del mercado eléctrico y su evolución se expliquen por el incremento en el precio de los combustibles y del CO2 indica que no existe un problema con el diseño o funcionamiento del mercado. Sin embargo, eso no quiere decir que dicho incremento no suponga un problema para los consumidores, especialmente para los consumidores vulnerables que ya tenían anteriormente dificultades para pagar sus facturas.

Una primera tentación podría ser modificar el diseño del mercado. Su actual diseño “marginalista” es objeto de frecuentes críticas, pero en realidad lo que significa es que el precio del mercado se fija en la intersección entre las curvas de oferta y de demanda, como ocurre en todos los mercados. Sería ingenuo pensar que modificando el diseño del mercado se podría reducir su precio, porque en todos los mercados el precio acaba reflejando el coste de la última unidad necesaria para atender la demanda. Y regular las ofertas de los generadores o intervenir el precio del mercado o los ingresos de los generadores haría que el funcionamiento de las centrales ya no fuera el de mínimo coste, lo cual se traduciría en un incremento en el coste del suministro eléctrico que acabaría trasladándose a los consumidores.

No parece probable que el Gobierno se plantee intervenir en el precio del mercado del gas o del carbón –aunque no sería la primera vez- pero el hecho de que el precio del CO2 se haya incrementado en un 250% en apenas un año puede hacer que la atención del Gobierno -y sus medidas- se centre en el precio del CO2. Sin embargo, cualquier intervención orientada a mitigar el impacto del precio del CO2 sobre los costes de los generadores, o el impacto sobre sus márgenes o ingresos, o incluso su impacto sobre los consumidores sería perjudicial para la lucha contra el cambio climático.

Mitigar el impacto del precio del CO2 sobre los costes de los generadores sería perjudicial para la lucha contra el cambio climático

Al fin y al cabo, el objetivo del mercado de derechos de emisión de CO2 creado por la Comisión Europea para limitar las emisiones de gases de efecto invernadero es que los agentes (tanto los productores como los consumidores) sean conscientes e interioricen el perjuicio que las emisiones de CO2 tienen para el Planeta. De hecho, la Comisión Europea lleva años trabajando para intentar que el precio del CO2 se incremente y alcance los 20 euros por tonelada, como por fin ha ocurrido. Sería incomprensible –por no decir kafkiano- que una de las primeras medidas del Ministerio para la Transición Ecológica fuera en el sentido de impedir el correcto funcionamiento del principal instrumento para la lucha contra las emisiones de gases de efecto invernadero y obstaculizar la propia transición ecológica.

¿Quiere decir esto que el Gobierno tiene las manos atadas y no puede hacer nada para proteger a los consumidores? En absoluto.

De hecho, si lo quisiera, el Gobierno podría reducir el precio del mercado eléctrico mayorista de la noche a la mañana. Para ello le bastaría simplemente con eliminar los impuestos creados mediante la Ley 15/2012 “de medidas fiscales para la sostenibilidad energética” que gravan el consumo de gas y carbón en centrales de generación, así como el impuesto del 7% que, además, grava la producción de electricidad. Solamente con esa medida, el precio del mercado eléctrico mayorista se reduciría en 10 euros, de los actuales 65 euros a 55 euros (una reducción de un 15%).

En la actualidad, las facturas de los consumidores soportan hasta 5 impuestos distintos, que se acumulan unos sobre otros. En efecto, además de los ya mencionados impuesto sobre los combustibles y el impuesto del 7% sobre la generación de electricidad, las facturas soportan impuestos municipales del 1,5% por el uso de vías públicas para el cableado eléctrico, el impuesto especial del 5,1% sobre el consumo de electricidad, y el impuesto sobre el valor añadido al tipo general de 21%. De hecho, solamente la mitad de la factura de los consumidores va destinada a pagar los costes de suministro (dicho de otro modo, las facturas soportan el equivalente a ¡un impuesto del 100% sobre el coste de suministro!).

Las facturas soportan el equivalente a un impuesto del 100% sobre el coste de suministro

En la actualidad, las ayudas a los consumidores eléctricos se canalizan a través del denominado “bono social”, por el cual los consumidores considerados “vulnerables” se benefician de un descuento del 25% en sus facturas mientras que el descuento para los “vulnerables severos” es del 40%. Sin embargo, dado que la mitad de las facturas son impuestos y costes ajenos al suministro, lo que hace el Gobierno con esa normativa no es proporcionar una “ayuda” a estos consumidores para pagar parte de su coste de suministro, sino eximirles de pagar una parte de todas esas cargas e impuestos (obligando a los comercializadores eléctricos a financiarlos en su lugar). Por lo tanto, si hay consumidores “vulnerables” es porque los sucesivos gobiernos han abusado del sistema eléctrico convirtiéndolo en un instrumento opaco de recaudación al servicio de la Hacienda Pública.

Los sucesivos gobiernos han abusado del sistema eléctrico convirtiéndolo en un instrumento opaco de recaudación al servicio de la Hacienda Pública

No tiene sentido gravar el precio del mercado eléctrico y las tarifas eléctricas con impuestos y costes ajenos al suministro, para después expresar preocupación por el elevado nivel de los precios y las facturas que deben pagar los consumidores. En este sentido, cabe señalar que una parte del incremento en las facturas de los consumidores se debe al hecho que la mayoría de los impuestos arriba identificados son impuestos definidos como porcentajes sobre el precio de la electricidad y, por tanto, la recaudación crece a medida que sube el precio. El incremento en el precio del mercado eléctrico junto con el incremento en el precio de las subastas de CO2 supondrá una subida de recaudación de las distintas Administraciones Públicas (incluyendo el canon del 25% sobre los ingresos de los generadores hidroeléctricos) en el entorno de 2.000 millones de euros. ¿Qué va a hacer el Gobierno con este exceso de recaudación?

Resulta hipócrita que el Gobierno exprese preocupación por las dificultades que los consumidores vulnerables tienen para pagar sus facturas eléctricas cuando el principal motivo por el cual los consumidores tienen tales dificultades es que el Estado grava sus facturas con impuestos y costes ajenos al suministro que equivalen a un impuesto del 100% sobre los costes de suministro. Y sería igualmente hipócrita que el Gobierno justificara una intervención en el funcionamiento de los mercados eléctrico o del CO2 aduciendo la necesidad de mitigar el impacto sobre los consumidores al tiempo que se embolsa 2.000 millones de euros adicionales. Pero dicha intervención sería además irresponsable si entorpece o distorsiona el funcionamiento de estos mercados, ya que ello se acabaría traduciendo en un mayor precio para los consumidores, y en un paso atrás en la lucha contra el cambio climático.

***Oscar Arnedillo es Director Gerente en NERA Economic Consulting.

***Jorge Sanz es Director Asociado en NERA Economic Consulting y ex-Presidente de la Comisión de Expertos para la Transición Energética.