Desdramatizar el artículo 155 (1)

La frase no es de esta autora: es de D. Eduardo García de Enterría, destacadísimo administrativisto de reconocido prestigio internacional.

A nadie se le oculta que una de las razones por las que nuestros políticos y gobernantes con frecuencia hacen lo que mejor les parece según su momentánea conveniencia personal (que no necesariamente el interés general del país) para luego vender como maravillosas unas actuaciones incluso a veces desafortunadas, es que el ciudadano medio ni sabe -ni tiene por qué saber- el contenido exacto de la normativa aplicable según la coyuntura política. No hay nada más dañino para la democracia que la ignorancia, pues en ella se ampara la vulneración impune de la arquitectura constitucional: esa pensada para ser límite de poder del Estado y garantía de la libertad de sus ciudadanos. Sin embargo sus ventajas tiene asomarse a esta estupenda cabecera que es El Confidencial y que cada día tiene más lectores.

Esta breve artículo del fin de semana va a tratar de aclarar un poco el contenido de un precepto de nuestra Constitución, el número 155, sobre el que hay un auténtico tabú y del que se han dicho cosas tan dramáticas como que en base al mismo “el Gobierno puede suspender la autonomía de una Comunidad”. Esto suena a algo así como que vaya a mandar ahí al ejército, sometiendo a la población a un régimen marcial que a saber sí y cuándo se levantará.

Nada más lejos de la realidad; pero también nada más cercano al mito popular que se está formando en torno a este precepto que, como se demostrará, simplemente viene a rematar las potestades de coordinación que siempre y en todos los países del mundo tiene el ente territorial superior -esto es, el Estado- sobre los entes territoriales inferiores -Comunidades Autónomas, Municipios y Provincias, entre otros-.

En efecto, el artículo 155 de nuestra Constitución, que permite al Gobierno intervenir en el caso de que una Comunidad Autónoma no cumpla las leyes o con su proceder atente de manera grave contra el interés general de España, por alguna extraña razón parece haber venido a ser “un precepto tan radical que nadie se atrevería a estrenarlo”. Se ha intentado presentar este artículo 155 como una herencia directa de la peor dictadura y por tanto una norma que paradójicamente, ¡estaría prohibido utilizar!, pese a haber sido introducida por un constituyente perfectamente moderno.

Para desmitificar la cuestión no hay nada como situarla en su contexto dentro del orden de potestades que la Constitución confiere a los órganos del Estado  -y precisamente- por serlo del Estado y no de ningún otro ente territorial. Visto el sentido del artículo 155, cuando puesto en relación con su contexto de potestades complementarias, conviene determinar su contenido y compararlo con las legislaciones de nuestro entorno que en este punto nos sean más afines. Dado que el precepto por alguna extraña razón parece que fuese pecado usarlo, conviene también discernir la naturaleza obligatoria o no de su ejercicio, así como las garantías que lo rodean y que vienen a coincidir esencialmente con sus dos grandes fases de desarrollo: la primera del requerimiento previo, de tipo meramente declarativo y en la cual podrá incluso impetrarse la tutela del Tribunal Constitucional y la segunda fase, de tipo ejecutivo pero que cuenta con la garantía de la intervención del Senado y que es además una fase que no tendrá necesariamente por qué darse.

El contexto del artículo 155

El Título VIII de nuestra Constitución, que regula la organización territorial del Estado, cuenta con un extenso Capítulo III dedicado a las Comunidades Autónomas en que diseña un modelo de distribución territorial del poder -el autonómico- a medio camino entre un Estado regional y uno federal. Su artículo 153 prevé una primera potestad supervisora de ciertos órganos estatales sobre la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas que conviene recordar. Dice así:

“Artículo 153. El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:

a)                 Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.

b)                 Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150. (Se refiere a las famosas leyes orgánicas de transferencia o delegación en las cuales se señalará junto a la correspondiente transferencia de medios financieros, las formas de control que se reserve el Estado.)

c)                 Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.

d)                 Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.”

Bien, pues tenemos que son al menos cuatro los órganos estatales -Tribunal Constitucional, Gobierno, Tribunales contencioso-administrativos y Tribunal de Cuentas- los que de manera ordinaria -esto es, de ningún modo excepcional- tienen potestad para ejercer funciones de control sobre la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas.

El fundamento, la razón de ser para la existencia de estas potestades no es el capricho del constituyente; el fundamento se halla en la salvaguarda del principio de unidad, ese que tiene su reflejo en el pórtico constitucional cuando el artículo 2 proclama que “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles…”Al erigir España en un Estado de Derecho (artículo 1.1) la Constitución queda irremisiblemente abocada a disponer ella misma los mecanismos esenciales para la garantía, esto es, la efectividad real y en todo momento de los principios, valores, derechos, estructura y funcionamiento del país.

Según la doctrina alemana, la genérica potestad de corrección de los órganos del Estado respecto de los del ente territorial inferior, en este caso, la Comunidad Autónoma, se desdobla en dos grandes potestades de carácter general: una la de pedir información a la Comunidad Autónoma acerca de sus actuaciones, otra la de eventualmente proceder a su corrección. El ejercicio de estas potestades, para García de Enterría, se articularía a través cuatro grandes facultades que pueden ejercer los órganos del Estado, a saber:

1ª.                     la de dictar normas,

2ª.                     la de ejecutarlas usando de sus propias facultades habituales de ejecución,

3ª.                     la de requerir a la Comunidad Autónoma para que cumpla lo que se le ordene, y

4ª.                     la de ejercer el Estado por sí las facultades de que es titular la Comunidad Autónoma incumplidora. Esto lo hará mediante el mecanismo llamado “de sustitución” y que consiste en ponerse al frente de los órganos de las Comunidades Autónomas afectadas por el caso pudiendo dirigir instrucciones vinculantes a sus autoridades y que éstas deberán cumplir.

Todo esto se halla al servicio del principio de unidad cuya vigencia efectiva en todo momento ha de garantizarse dado que España es un Estado de Derecho, a efectos de lo cual se han instituido los oportunos mecanismos.

A esta misma finalidad sirve el que la Administración General del Estado tenga una cierta presencia en cada una de las Comunidades Autónomas: es lo que se denomina “la Administración periférica (de la Administración General del Estado)”. De ella se hace eco el siguiente artículo de nuestra Constitución:

“Artículo 154. Un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la Administración propia de la Comunidad.”

Nótese que la coordinación entre la acción de los órganos del ente territorial superior y los del ente inferior se atribuye, de nuevo, al órgano del ente superior (el Estado) el cual estará facultado tanto para pedir informaciones como para dirigir comunicaciones -que podrán encerrar verdaderas órdenes administrativas- a cumplir por la Comunidad Autónoma, todo ello en el marco ordinario de la cooperación entre Administraciones, como señalan reiteradas sentencias del Tribunal Constitucional. No estamos pues tampoco ante nada excepcional si bien, de nuevo, sobre esta cooperación parece gravitar también cierto absurdo tabú que alimenta día a día el habitual victimismo del nacionalismo radical.

Esto suena a pedagogía jurídica, pero es que lo es. Esta es una columna de divulgación jurídica que cumple una precisa función. Ojalá los políticos hablasen siempre tan claro, diciendo la verdad, y no sólo la parte de ella que les conviene… o incluso a veces ni eso. La semana que viene… más.