Cajas de Ahorro (III): ¿Manda quien debe mandar?

Pues no. No manda quien debe mandar. Y ello en un doble sentido, pues tomando las decisiones al máximo nivel en las cajas no se hallan necesariamente profesionales de la banca cuyas decisiones respondan a criterios financieros, ni las potestades de ordenación y supervisión se han residenciado quizá con quien deberían estar.

El esquema competencial básico atribuye al Banco de España las competencias de supervisión sobre las Cajas en cuanto entidades de crédito: actividad financiera y de inversión, solvencia y estabilidad. Entretanto, los aspectos relativos a la Obra Social, protección de los consumidores, organización y análogos se atribuyen en principio a las Comunidades Autónomas. Empero, el sistema no ha funcionado, y ello tanto por la dimensión claramente nacional de muchas de estas entidades como por la borrosa frontera entre unas materias y otras que en la práctica bancaria impide disociarlas, pues lo cierto es que con demasiada frecuencia responden a una unidad de propósito negocial, sin que resulte claro a quién corresponda luego la potestad decisoria última. Ante esta realidad material, el Tribunal Constitucional no ha tenido más remedio que reconocer un régimen de competencias compartidas en más de un asunto, aunque algunas de ellas resulten terriblemente discutibles. Así pues, es por ejemplo difícil entender que si la libertad de empresa es uno de los principios constitucionales básicos en la organización económica de España, haya que pedir autorización al poder político para tomar decisiones de otorgamiento de crédito o realización de determinadas inversiones estratégicas.

Unas potestades autonómicas fruto de la opción estatutaria

El tema no es nuevo, sino más bien recurrente: ya se planteó en los años treinta, en los conflictos entre los Estatutos catalán y vasco y la Constitución de 1931; y de nuevo, el debate surgió a raíz de la Constitución de 1978. Ante su silencio, los Estatutos de Autonomía dieron un paso al frente para asumir competencias: esto es, no se derivan de manera expresa de nuestra norma fundamental sino de la cláusula del 149.3 de acuerdo con el cual “las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos”. En todo caso el desarrollo estatutario debe entenderse en el marco del 149.1.13 “bases y coordinación” —esto es, potestad legislativa exclusivamente para dictar normas básicas pero no más— “de la planificación general de la actividad económica”.

Así nos lo recuerda Ariño Ortiz cuya reciente monografía La necesaria reforma de la Ley de Cajas de Ahorros venimos siguiendo. Pese a los intentos de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las normas básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de Ahorro, ésta no acertó en articular un sistema de competencias eficaz. Los numerosos conflictos que se plantearon ante el Tribunal Constitucional se resolvieron con una interpretación quizá excesivamente generosa con las Comunidades Autónomas; una interpretación carente incluso a veces de un criterio económico-financiero sólido, y que es imprescindible cuando de lo que se trata es de precisar la regulación aplicable a una entidad de crédito.

Los Estatutos de Autonomía aprobados en los últimos años sólo han ampliado al máximo la presencia del poder político autonómico en las Cajas —y que no son otras que las oligarquías locales de los partidos gobernantes—, una opción legislativa que ha mostrado sus inconvenientes en toda su crudeza cuando, últimamente, la viabilidad financiera de muchas instituciones resulta que depende de sus posibilidades de fusión con Cajas sitas en diferentes Comunidades Autónomas.

El retorno de competencias al Estado

Tímidamente, el Real Decreto-Ley 9/2009, de 26 de junio, sobre reestructuración bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crédito, parece que hubiera querido iniciar una senda de recuperación, a favor del Estado, de competencias regulatorias sobre las Cajas. A pesar de la lectura de este texto normativo sólo se desprende una actitud timorata hasta la claudicación del Estado frente al poder local, e insuficiente desde luego para responder a una realidad donde las dos mayores entidades —Caja Madrid y La Caixa— tienen, respectivamente, el 50% y el 60% de sus oficinas fuera del territorio de su Comunidad Autónoma, como pone de manifiesto Ariño Ortiz. Yendo a más, es que tras los imprescindibles procesos de fusión de entidades, las cajas resultantes van a seguir este modelo: sea por la dimensión de la nueva entidad, sea porque además sean Cajas de distintas Comunidades.

Una propuesta razonable pasaría por dejar las competencias sobre la Obra Social, tan frecuentemente vinculadas a las peculiaridades de cada territorio, en manos de las Comunidades Autónomas, mientras que las competencias que correspondiesen a la relación de materias de disciplina y supervisión de la actividad financiera y de inversión —especialmente en lo que afectase a su buen gobierno, su solvencia y la estabilidad de sus fondos propios— se recuperasen por el Estado, ya se ejerciesen por el Ministerio de Economía directamente, o a través del Banco de España.

Cajas de ámbito nacional

No se trata de sustraer a las Comunidades Autónomas la competencia sobre las cajas en bloque, sino de responder a las necesidades de una realidad. En base a ello sólo parece razonable la distinción entre Cajas cuya implantación pudiese considerarse nacional y aquellas cuya implantación y ámbito esencial de actividad se redujese al ámbito autonómico propio, y que podrían continuar rigiéndose por la citada Ley 31/1985 (aunque con alguna imprescindible reforma para limitar la injerencia política).

Respecto de las cajas de ámbito nacional, quedarían sometidas a la las potestades del Ministerio de Economía y del Banco de España, en pie de igualdad con las instituciones bancarias. En cuanto a su organización y buen gobierno, debería aplicarse la regulación estatal también, al menos en sus bases y líneas fundamentales. Ello, como señala Ariño, obligaría a reformas de composición y funcionamiento de sus actuales órganos de gobierno para adaptarlos a la realidad de su implantación nacional. Finalmente, las decisiones relativas a la Obra Social, nota distintiva esencial de las cajas frente a los bancos, seguiría estando en manos de la Comunidad Autónoma relevante.

Así, el imperativo constitucional de que las “bases de la ordenación del crédito” (149.1.11ª) correspondan al Estado, se vería satisfecha, junto a otras exigencias como la del 148.13 de “fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional”, la del 131 de planificación económica general por parte del Estado o la de la libertad de empresa que consagra el artículo 38 cuya protección y “defensa de su productividad” deben ejercer los poderes públicos.