Patinazo de Montoro: Hacienda pincha con la subida del IRPF

¿Tenía razón Laffer con su célebre curva? Es decir, tipos impositivos más elevados conducen de forma inexorable a una pérdida de recaudación. La respuesta a esta pregunta tiene una primera contestación: sí. Al menos, eso es lo que ha sucedido en España en 2012 tras la fuerte subida del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) decidida por el actual Gobierno (entre 0,75 y 7 puntos en función del tramo de la base liquidable).

Los datos no dejan lugar a dudas. El año pasado, los ingresos brutos homogéneos por IRPF (excluidas las devoluciones), ascendieron a 82.338 millones de euros, apenas 72 millones más (un 0,1%) que el año anterior.  Incluso teniendo en cuenta las devoluciones, el avance fue de apenas 816 millones (hasta los 70.619 millones). Como se ve, muy lejos de los 5.357 millones que, inicialmente, situó a España España entre los países del mundo con mayores tipos impositivos. Y sin contar el efecto procíclico que ha tenido el incremento del IRPF sobre la recesión: menos consumo y, por ende, más desempleo. De hecho, las retenciones por rentas del trabajo en las pymes -que representan la mayor parte del tejido productivo- cayeron el año pasado un 3,6%, bastante más que la economía en términos reales.

No se trata de un fenómeno aislado en el tiempo. Por el contrario, en lo que va de año 2013 la recaudación del IRPF ha entrado ya en números rojos. El último informe mensual de la Agencia Tributaria muestra que los ingresos del referido gravamen están cayendo un 2,6%. Es decir, que hoy Hacienda recauda menos que hace un año por IRPF. La fiesta de los ingresos ha durado exactamente ocho meses (de mayo de 2012 a enero de 2013). Pero a partir de ahí, los ingresos han caído de forma cada vez más relevante, tanto en términos brutos (sin devoluciones) como netos (incluyéndolas). La Agencia Tributaria ha recaudado por IRPF, en el primer trimestre de este año, 853 millones de euros menos que en el mismo periodo del año anterior, cuando habían subido ya los impuestos.

Hoy Hacienda recauda menos que hace un año por IRPF. La ‘fiesta’ de los ingresos ha durado ocho meses. Pero a partir de ahí, los ingresos han caído de forma cada vez más relevante. La Agencia Tributaria ha recaudado por IRPF en el primer trimestre. 853 millones de euros menos que en el mismo periodo de 2012¿Por qué ha sucedido esto?  Según José Félix Sanz, catedrático de Economía Aplicada de la Universidad Complutense, el Gobierno cometió un “error garrafal” al subir el IRPF. Básicamente porque no tuvo en cuenta que los agentes económicos cambian sus decisiones de comportamiento en función del nivel de tipos marginales. Lo relevante desde el punto de vista de la recaudación, sostiene, no son los tipos marginales, sino los medios, que dependen de las bases liquidables (sobre lo que grava Hacienda). Y si un Gobierno quiere recaudar más, lo que tiene que hacer es modular los mínimos exentos y las deducciones en cuota en función de sus opciones ideológicas. Esa sería la vía más eficaz para aumentar la recaudación.

O lo que es lo mismo, el fisco sólo tuvo en cuenta a la hora de hacer sus cálculos -y de ahí el error en las estimaciones- el efecto mecánico (el aumento automático de los ingresos derivado de la subida del IRPF), pero no el efecto comportamiento de los agentes económicos, que se manifiesta a través de varias decisiones.

Elusión y evasión fiscal

En unos casos, el contribuyente renuncia a tener mayor actividad profesional para que ese mayor esfuerzo no se lo lleve casi todo Hacienda; en otros, se modifican las decisiones de ahorro; en otras ocasiones, se incrementa la elusión fiscal (cuando el contribuyente está en el límite de lo que dice la ley mediante la instrumentación de diversos trucos y trampas fiscales), y en otras, simple y llanamente, se opta por la evasión fiscal. Ya lo decía Keynes, “evitar los impuestos es el único esfuerzo intelectual que tiene recompensa”.

La interpretación de Sanz sobre lo que ha sucedido en 2012 no se basa en un aproximación teórica o meramente ideológica. Al contrario. Fundamenta su análisis en la comprobación de 1,5 millones de declaraciones reales del IRPF que la Agencia Tributaria pone a disposición de los investigadores. Y lo que dice ese Panel de Declarantes del impuesto sobre la renta es que el tipo marginal representativo del IRPF español se sitúa en 35,04%. Esto significa que, a partir de este nivel (el punto de inflexión), tipos más altos hacen que la recaudación se comporte de forma decreciente. O por decirlo de otra manera: el IRPF pierde potencia recaudatoria pese a que los tipos sean mayores.

Dicho en otras palabras, según sus cálculos, el 48% de los 19 millones de declarantes del IRPF en 2012 ha aliviado su carga fiscal -y por lo tanto menos recaudación para Hacienda- utilizando algunos de los instrumentos clásicos para pagar menos impuestos. Son los tramos prohibidos desde el punto de vista de la recaudación. Es decir, su factura fiscal habría sido más alta con tipos impositivos más bajos. 

El tipo marginal representativo del 35,04%, en todo caso, no tiene carácter general, sino que cada contribuyente tiene su propio tipo (la cresta de la curva de Laffer) a partir del cual toma sus decisiones económicas. Unos lo harán a partir del 20% y otros del 40%, pero los comportamientos para pagar menos impuestos son básicamente homogéneos.

El hecho de que la subida del IRPF se haya hecho en medio de una recesión es otro factor añadido que explica los problemas de recaudación de Hacienda.

En un trabajo realizado por el catedrático Sanz junto al profesor John Creedy, de la Universidad de Melbourne, se estima que la elasticidad del IRPF español (lo que se recauda en función de la renta disponible de los contribuyentes) se sitúa en 1,35.

Ciclo recesivo

Eso quiere decir que por cada euro que desciendan los ingresos de los declarantes (en términos de renta disponible), Hacienda ingresa 1,35 euros menos. Y al revés. Cuando sube la renta en esa proporción, también crece la recaudación en esa línea. Como ahora el ciclo es recesivo, lo que se ha producido, lógicamente, es una caída de la recaudación pese a la subida de los tipos impositivos. Básicamente porque la subida del IRPF ha contribuido a disminuir la renta bruta de los hogares, que el año pasado ascendió a 549.824 millones de euros (-4,3%), lo que supone casi 25.000 millones menos que el año anterior.

Laffer tenía razón. El 48% de los 19 millones de declarantes del IRPF en 2012 ha aliviado su carga fiscal -y por lo tanto menos recaudación para Hacienda- utilizando algunos de los instrumentos clásicos para pagar menos impuestosDe hecho, la renta de las familias ha retrocedido a niveles de 2007. El tipo medio de retención en el caso de los salarios fue del 16,6%, el más alto de la serie histórica (el 7% en las pensiones).

Según las estimaciones de Sanz y Creedy, la elasticidad de la base liquidable general se sitúa en el 0,44%, mientras que la del ahorro es del 0,66%, lo que significa que los ahorradores son más sensibles a los cambios del nivel de renta y a las modificaciones normativas. Lo que hizo el Gobierno fue, precisamente, aumentar la tributación del ahorro diferenciando ganancias de capital a corto y a largo plazo, lo que produce distorsiones económicas. Como dicen los hacendistas, no hay neutralidad del ahorro. Y eso también pasa factura en términos de recaudación.

El hecho de que el impuesto sobre la renta pierda potencia recaudatoria en un contexto de fuerte crisis económica es fundamental. Principalmente, por su enorme capacidad redistributiva -muy superior al IVA- debido a que se trata de un impuesto de carácter progresivo (paga más quien más ingresa). Como, por cierto, establece la Constitución.

Y hay que tener en cuenta que, según algunos estudios, mientras el 40% más rico de la población de declarantes por IRPF posee casi el 70% de la renta (año 2009), el 40% más pobre sólo dispone del 15,6% de la renta bruta de los contribuyentes. O dicho en otros términos, el impuesto genera un efecto de disminución de la desigualdad para todos los tipos de renta, y con una la subida de los tipos marginales (hasta el 52% más los gravámenes que han aprobado algunas comunidades autónomas) se ha logrado justo lo contrario. Se ha desaprovechado el efecto nivelador del IRPF. Se ha recaudado menos.