MIENTRAS TANTO

De cómo el monstruo autonómico devoró al doctor Frankenstein

Las sucesivas reformas del sistema de financiación autonómica han creado un monstruo territorial. Los problemas siguen ahí tres décadas después de iniciarse el ambicioso proceso descentralizador

Foto: Dibujo satírico del siglo XIX de un inspector de hacienda. (Corbis)
Dibujo satírico del siglo XIX de un inspector de hacienda. (Corbis)

Lo confesaba con cierta ironía hace algunos años un reputado economista. En su faceta académica, había escrito “tres o cuatro libros” sobre financiación autonómica. Pero dicho esto, admitía su tremenda frustración porque era incapaz de entender con toda su complejidad cómo funcionaba el sistema. Y no era, precisamente, porque fuera especialmente torpe. Al contrario. Sus publicaciones académicas lo acreditan.

Sí estaba convencido de una cosa. La inmensa mayoría de quienes tienen algo que decir sobre el modelo de financiación de las comunidades autónomas no entiende nada. O muy poco, como se prefiera. Básicamente, por una razón que Churchill, con su ingenio habitual, describió con sarcasmo cuando hablaba de la Unión Soviética: "Es un acertijo envuelto en un misterio dentro de un enigma". O lo que es lo mismo, España cuenta con un modelo de financiación tan complejo y poco transparente –tal vez por eso está ausente de la campaña electoral– que es ininteligible. No sólo para los ciudadanos, sino también para los propios doctores Frankenstein que han creado a la criatura.

En realidad, ha nacido un monstruo que, al contrario de lo que hizo Prometeo (que creó un hombre a partir de la arcilla), no tiene sólo dos patas (las regiones del régimen común y las forales); ni siquiera tres (las peculiaridades del régimen fiscal canario), sino 17. Exactamente igual que el número de comunidades autónomas.

El sistema es tan variopinto que ni siquiera es capaz de premiar a las comunidades autónomas con mayor capacidad de generar recursos fiscales

Fundamentalmente, porque cada modelo de financiación –inspirado por ese concepto tan etéreo como es la ‘suficiencia financiera’– ha tendido a crear un menú a la carta en función de la capacidad de presión de cada jefe autonómico y de la correlación de fuerzas parlamentarias. Así es como se ha creado una estructura amorfa sin paragón a nivel internacional.

Lo cruel, sin embargo, es que cuando han venido mal dadas (con la crisis económica) el sistema ha revelado sus miserias. Hasta el punto, como sostienen los profesores Lago Peñas y Jorge Martínez-Vázquez (Universidad de Vigo), que las comunidades autónomas (pese a su estructura federalizante) “siguen siendo muy dependientes de las decisiones fiscales de la Administración central”.  

Recentralización por detrás

Es decir, que el monstruo no sabe apenas andar tres décadas después de su creación, lo que explica el nacimiento de algunos instrumentos (FLA o Plan de Pago a Proveedores) para garantizar la liquidez. Al menos, han podido paliar la anemia financiera, pero en el fondo suponen una especie de ‘recentralización’  por la puerta de atrás.

Se trata de un hecho verdaderamente singular si se tiene en cuenta que el proceso descentralizador ha sido tan acusado que nada menos que el 73% de los recursos autonómicos procede de los tributos cedidos; un 23% de transferencias del Estado, y el 4% restante de los impuestos propios. Es decir, que, en teoría, la solvencia financiera de las regiones es la misma que la del Estado, que es quien mayoritariamente recauda debido a que las Administraciones tributarias autonómicas tienen escasa potencia.

De cómo el monstruo autonómico devoró al doctor Frankenstein

Entre otras cosas, porque casi ningún presidente del Gobierno regional  ha querido asumir el coste político de cobrar impuestos, lo que ha anulado la corresponsabilidad fiscal, tan cacareada cada vez que se firma un nuevo modelo de financiación. En palabras de los profesores López Laborda y Zabalza, “los ciudadanos, todavía hoy, siguen pensando que pagan sus impuestos al Estado central y que es este el que les presta los principales servicios públicos, incluidos algunos tan relevantes como los educativos y sanitarios”.

El sistema es tan variopinto –el viejo Fondo de Compensación Interterritorial es cada vez más residual– que ni siquiera es capaz de premiar a las comunidades autónomas con mayor capacidad de generar recursos fiscales, algo de lo que se quejan Madrid y Cataluña (en esto están a partir de un piñón); mientras que, por el contrario, incentiva la dependencia del Estado a través de los numerosos fondos creados ad hoc para colmar las reivindicaciones de cada autonomía (población, envejecimiento, dispersión, insularidad o inversión pública). De hecho, el último modelo (año 2009) metió al sistema 9.197 millones de euros adicionales que pretendían repartirse con criterios objetivos.

Modelo desequilibrado

¿Qué ha pasado? Pues que, según un trabajo publicado por el profesor Xoaquín Fernández Leiceaga en Papeles de Economía,   los nuevos recursos han corregido parcialmente la situación previa, pero alejando ligeramente del índice de necesidades de gasto de Madrid, Cataluña o Andalucía. Es decir, que por tapar con la manta del Estado a unas regiones, se ha vuelto a poner a la intemperie a otras.

El resultado, como sostienen Lago y Martínez-Vázquez es un sistema “descentralizado y desequilibrado” que por no romper el statu quo ni siquiera ha sido capaz de resolver las siempre complejas relaciones entre comunidades y municipios por una cuestión de competencias.

La base del sistema, en todo caso, se asienta sobre la solidaridad interregional. Y en verdad que este criterio se cumple. El problema es que se producen distorsiones demasiado intensas al aplicar ese principio, penalizando sobremanera el esfuerzo fiscal por habitante. O dicho de otra manera, la capacidad de generar bases imponibles en cada territorio en función de su nivel de renta.

El modelo vigente es un híbrido, que no respeta el orden de las autonomías según su capacidad fiscal y no se ajusta bien a las necesidades de gasto

Para abordar este problema, en algunos países (entre ellos España) se ha optado por la fórmula de la ‘población ajustada’ (el tótum revolútum en el que enmascaran los pactos políticos), mientras que en naciones como Alemania se utiliza la población, simple y llanamente, como variable casi única.

El hecho de que el reparto se haga teniendo en cuenta la población ajustada es, sin duda, algo más que una necesidad en un país con enormes diferencias territoriales, lo que explica que el coste de la prestación de un mismo servicio sea muy diferente. No es lo mismo garantizar la sanidad en Madrid, donde la superficie es muy limitada, que en Castilla y León, donde los pequeños municipios se dispersan por su vasto territorio. O una población envejecida, como la de Aragón o Asturias, que un territorio insular.   

¿El resultado? Como sostiene Fernández Leiceaga, el modelo vigente es un híbrido, que no respeta el orden de las autonomías según su capacidad fiscal, no se ajusta bien a las necesidades de gasto ni tampoco aproxima intensamente sus recursos por habitante. Pues bien, pese a ello, y que se trata de elecciones autonómicas, nadie –o casi nadie– habla de qué hacer con las autonomías. Será porque no interesa. 

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