Carmena, la regla de gasto y los renglones (torcidos) de Hacienda

La aplicación de la regla de gasto ha provocado un hecho insólito. Hacienda ha intervenido parcialmente al Ayuntamiento de Madrid, con un superávit superior a los 1.000 millones

Foto: La alcaldesa de Madrid, Manuela Carmena (i), conversa con la portavoz del Ayuntamiento de la capital, Rita Maestre. (EFE)
La alcaldesa de Madrid, Manuela Carmena (i), conversa con la portavoz del Ayuntamiento de la capital, Rita Maestre. (EFE)

¿Es razonable que el primer ayuntamiento de España, con un superávit de 1.022 millones de euros en 2016, sea intervenido parcialmente por gastar más de la cuenta cuando ese excedente supone nada menos que el 0,8% del PIB de la ciudad de Madrid? La pregunta no tiene nada de retórica, y es, en el fondo, la esencia del enésimo enfrentamiento entre el Ayuntamiento de Madrid y el Ministerio de Hacienda.

En esta ocasión, a cuenta de un concepto polémico: la regla de gasto, que tiene mucho de subjetiva, pero que no solo es legal sino que es la que utiliza Hacienda —guste o no— para calcular lo que los ayuntamientos (y las CCAA) pueden gastarse cada año independientemente de su salud financiera. Una regla verdaderamente singular —con una metodología compleja— que hace que en 2015, por ejemplo, el Ayuntamiento de Madrid la incumpliera porque gastó 16,9 millones de euros de más en relación al gasto computable, que ascendió en aquel ejercicio a los 2.932 millones. Es decir, el desvío fue del 0,5%, lo que le obligó a presentar un plan de ajuste.

La regla de gasto, tal y como la define la Ley de Estabilidad Presupuestaria, establece que el gasto público computable (hay partidas como los intereses de la deuda, el desempleo o los fondos de la Unión Europea que no se tienen en cuenta) no puede superar “la tasa de referencia de crecimiento del producto interior bruto de medio plazo de la economía española”. Es decir, debe crecer lo que el PIB a medio plazo: un 1,5% en 2016, y un 1,7% en 2017, según lo aprobado por el Congreso en su día.

Es evidente que bastante por debajo de lo que avanzó el PIB real (por encima del 3% en ambos ejercicios), lo que explica el carácter restrictivo con que se aplica la regla de gasto. Tanto que, por no poder gastar, los ayuntamientos, según el Banco de España, habían acumulado a finales de 2016, gracias a sus remanentes de tesorería, casi 20.000 millones de euros en depósitos colocados al 0% en las entidades financieras. La cifra más alta jamás alcanzada.

Y esto es así porque si el objetivo constitucional —el célebre artículo 135 de la Constitución, pactado en 2011 entre el PSOE y el PP— es el equilibrio presupuestario, hasta que no se alcance continuarán los ajustes. Para 2018, por ejemplo, la regla de gasto establece un incremento del 2,4%, también por debajo de lo que avance el PIB real.

El argumento, sobre el papel, es impecable. Pero solo en parte. Entre otras cosas, porque el Estado cuenta con diferentes niveles de administraciones, y no todas se comportan igual. Mientras que en 2016—el año por el que Montoro ha metido en cintura a Madrid— el déficit previsto de la Administración central (incluyendo la Seguridad Social) fue del 2,2%, en el caso de las corporaciones locales —ayuntamientos y diputaciones— se fijó un objetivo del 0,0%. Es decir, equilibrio presupuestario, tal y como obligan la Constitución y la propia Ley de Estabilidad Presupuestaria.

Asimetría en el déficit

Parece obvio, por lo tanto, y como sostiene una de los mayores expertos en fiscalización del gasto territorial, que hay una evidente asimetría vertical entre las distintas administraciones. Y precisamente la más favorecida es la que controla directamente el ministro Montoro. ¿Por qué será? La asimetría, sin embargo, no acaba ahí.

El equilibrio presupuestario de las corporaciones locales —ese 0,0%— no significa que todos los ayuntamientos y diputaciones estén en las mismas condiciones. Al contrario, hay municipios muy saneados que aportan superávit, y otros todavía déficit. Y entre los primeros se encuentra el Ayuntamiento de Madrid, que, como se ha dicho, obtuvo el año pasado un excedente de 1.022 millones de euros. Es decir, que unos ayuntamientos compensan los déficits generados por otros, lo que no parece muy razonable.

Como ha puesto de manifiesto recientemente la Autoridad Fiscal Independiente (AIReF), mientras que el Ayuntamiento de Madrid tuvo un superávit de más de 1.000 millones de euros el año pasado, el de Barcelona (el segundo más grande) apenas llegó a los 113 millones, cifra muy similar al de Valencia (126 millones) o Zaragoza (110 millones). Para hacerse una idea de lo que significa el superávit del Ayuntamiento de Madrid, basta decir que representa nada menos que el 62% del excedente conjunto de los 16 ayuntamientos más grandes de España: 1.784 millones, lo que explica que el concejal Sánchez Mato reclamara en el Plan Económico y Financiero (PEF) más margen para invertir, habida cuenta de la situación de Tesorería.

El concejal de Hacienda, en concreto, argumentó gasto en tres partidas principales: la compra de un edificio por 100 millones en el centro de Madrid para ahorrar futuros alquileres; el pago por la ejecución de diversas sentencias judiciales, y el cambio de política de vivienda municipal para primar el alquiler frente a la venta, por importe de 70 millones. En total, algo más de 233 millones de desvío frente a la regla de gasto incluyendo otras partidas, la quinta parte del superávit presupuestario del ayuntamiento de la capital.

Se dirá que el problema de Madrid es su elevado endeudamiento tras las faraónicas inversiones de la era Ruiz-Gallardón. Pero vuelve a ser una verdad a medias. En 2012, el endeudamiento de la capital llegó a situarse en 7.733 millones, pero en el segundo trimestre de 2017 ha bajado hasta los 3.567 millones, es decir, menos de la mitad y en franca reducción al calor del desplome de los tipos de interés y de las políticas de ajuste.

De hecho, y según la AIReF, Zaragoza, Murcia, Valencia y Málaga tienen hoy mayor deuda que Madrid en relación a los ingresos corrientes consolidados. Madrid, en concreto, tiene una deuda que al acabar este año se situará por debajo del 75%, lo que le permitirá acudir al mercado sin necesidad de autorización de su órgano de tutela: Hacienda. Una posibilidad que ahora se aleja, ya que es el Gobieno central quien debe autorizarlo.

La situación es tan paradójica que la AIReF —que junto a la FEMP ha reclamado que se revisen los criterios sobre la regla de gasto— ha estimado como “probable” que las corporaciones locales cumplan la regla de gasto a fin de 2017. Y esto es así porque el margen esperado en el cumplimiento del objetivo de estabilidad, de al menos un 0,6% de PIB, permitiría cumplir con la célebre regla. Es decir, que hay que tener superávit para poder cumplir con la ley. Con la regla de gasto hemos topado, que diría el clásico.

Mientras Tanto

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