La orden de Montoro que camufla el 155

La estrategia del Gobierno para contener, primero, y neutralizar, después, el referéndum secesionista del 1 de octubre, hasta el viernes pasado, consistía en activar los mecanismos judiciales, pero reservándose las medidas que le competen directamente y que son de carácter político (el 155 de la CE, la Ley de Seguridad Nacional, entre otras). Se trataba, de una parte, de evitar el desgaste del propio Ejecutivo y, de otra, de eludir la excepcionalidad de recurrir a la cláusula de emergencia constitucional, manteniendo de esta forma la cohesión de criterio con el PSOE y Ciudadanos. El gabinete de Rajoy deseaba no afectar materialmente al autogobierno de Cataluña.

El Ejecutivo, sin embargo, constató la semana pasada que el secesionismo desbordaba todas las líneas rojas y la Generalitat desobedecía de manera palmaria desde el 6 de septiembre su orden de acreditar documentadamente que no había ningún desvío de fondos públicos a la financiación del referéndum ilegal. De ahí que el pasado viernes, el ministro de Hacienda y Función Pública anunciase la intervención financiera (“gestión de pagos”) del Gobierno autonómico y le requiriese para que, no más tarde del día de hoy, adoptase un acuerdo de no disponibilidad “sobre su presupuesto que afecte a todos los créditos presupuestarios” diferentes a los destinados a los servicios públicos esenciales listados por la Comisión Delegada de Asuntos Económicos el 20 de noviembre de 2015.

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La sorpresa ha sido el modo en que se ha implementado esta medida que, de hecho, suspende la autonomía financiera de Cataluña prevista en el artículo 156. 1 de la Constitución, porque afecta no solo a los pagos con cargo a los recursos extraordinarios (FLA) sino también a los que proceden de “la participación en los regímenes de financiación por cualquier concepto con cargo a los Presupuestos Generales del Estado”. Se trata, en consecuencia, de una intervención financiera en toda regla, articulada, sin embargo, mediante una orden ministerial de Hacienda y Función Pública (la disposición de menor rango normativo) que hace público el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos del día 15 de septiembre anterior. En otras palabras: esta importante medida no está acordada por el Consejo de Ministros, sino que su responsabilidad recae sobre un ministro que respalda el acuerdo de un órgano gubernamental que por sí mismo (una comisión delegada) carece de facultades ejecutivas.

La Orden Ministerial 878/20127 de 15 de septiembre se explaya en una larguísima exposición (seis páginas de las ocho que ocupa la disposición) que fundamenta la decisión en una adicional primera de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que, por cierto, no contempla explícitamente esta intervención salvo, quizá, para los pagos con cargo al Fondo de Liquidez Autonómica (FLA). No, desde luego, a otros con cargo a la financiación ordinaria de la comunidad autónoma. La explicación gubernamental para argüir la procedencia de esta medida consiste en que no se desapodera a la Generalitat de ninguna de sus competencias al tratarse de una mera “gestión de pagos”.

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La Generalitat va a interponer de inmediato un recurso contencioso-administrativo contra la orden de Hacienda solicitando que se suspendan sus efectos ejecutivos, y hoy se negará a adoptar el acuerdo de no disponibilidad presupuestaria como le instruye a hacer Cristóbal Montoro. El Gobierno catalán dispone de una parte de recursos públicos (quizá 200 millones mensuales), pero el grueso está trabado por el Ministerio de Hacienda.

El Tribunal Supremo seguramente no dictará auto de medidas cautelares y la orden de Montoro seguirá en plenitud de efectos. Conclusión: es cierto que difícilmente puede admitirse que una disposición de tan bajo rango pueda suspender la autonomía financiera de una comunidad, y no lo es que corran riesgo alguno todos los pagos legales que corresponden a la Generalitat (salarios, proveedores, servicios sociales…), que atenderá puntualmente el Estado.

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El Gobierno —a través siempre del Ministerio de Hacienda— ha encontrado una vía de respuesta a la desobediencia de la Generalitat y ha intervenido sus finanzas. El objetivo de la decisión es lógico (no financiar actos ilegales), pero el medio elegido para adoptarla podría ser arbitrario (no media ni un informe del Consejo de Estado). De tal manera que se ha tratado de conseguir por orden ministerial lo que naturalmente correspondería a la aplicación del artículo 155 de la Constitución.

El Gobierno va a tener que explicar en el Congreso —Montoro comparecerá a petición propia— no solo la obvia desobediencia de la Generalitat, sino también el procedimiento para responderla. Como no parece el adecuado desde el punto de vista jurídico, reverdece el debate de si hay que aplicar o no el artículo 155 de la CE pero sin camuflajes de frágil consistencia legal.