Reestructuración del sistema crediticio: las cajas de ahorros y su confederación

En el sombrío panorama de la política y la economía de España, el jefe del Gobierno ha convocado al presidente del Partido Popular para tratar, según se dice, del rescate de Grecia y de la reestructuración de las cajas de ahorros, aunque nuestros bancos tampoco escapan a las ingentes dificultades sobrevenidas. La inclusión de las cajas en la convocatoria  parece demostrar una preocupación cierta por los escasos resultados de su reestructuración, teniendo en cuenta que se trata de entidades controladas por los poderes públicos y que a estos compete arbitrar salidas eficaces a los problemas con los que aquellas se enfrentan.

 

Durante los últimos tres años he expresado opiniones sobre los problemas del sector de las cajas de ahorros, haciendo propuestas encaminadas a su mejora y mantenimiento, nunca a su supresión, porque tengo la convicción de que son entidades que prestan importantes servicios al país y que pueden seguir haciéndolo en el futuro. No participo, por tanto, de la ola de descrédito en la que se pretende sepultar a las instituciones de ahorros sin definir qué se ofrece a cambio de ello.

Por eso, ahora que parece que las cajas de ahorros forman parte de la agenda del Estado, puede ser oportuno resumir algunas de las ideas vertidas sobre las mismas y su organización confederal, la CECA.

Las cajas de ahorros españolas suman 45 entidades, que tienen 25.000 oficinas en las que trabajan 125.000 personas y que administran el 50% de los activos de nuestro sistema crediticio. Son un sector fundamental de la economía que, en contra de toda lógica y razón, está sufriendo ataques inmisericordes hasta el punto de dar por sentado que las instituciones de ahorros tienen que desaparecer o, como mal menor, convertirse en bancos. Lo que añade preocupación a tal despropósito es que casi nadie sale en defensa del sector, porque, en mi opinión de forma interesada, se ha mezclado a las entidades con sus administradores.

Los mensajes más frecuentes sobre las cajas de ahorros van desde aquellos que preconizan fusiones en tropel a aquellos otros que sugieren cambios en su naturaleza jurídica porque consideran arcaizante la actual. En mi opinión, puede ser más realista y práctico fijarse en los aspectos de las cajas que han hecho posible su éxito empresarial y social, para potenciarlos, y contrastarlos con otras actuaciones en el sector crediticio más arriesgadas y, por ello, menos adecuadas para las entidades de ahorro popular.

Origen y naturaleza

Las Cajas de Ahorros nacieron como entidades de naturaleza fundacional, constituidas con objetivos de carácter social y de interés público. Sus orígenes se remontan al siglo XIX, inicián­dose como instituciones benéfico-sociales que pretendían atenuar las deprimidas situaciones de las clases populares. La Iglesia Católica y algunos grupos ilustrados, como las sociedades económicas de amigos del país, fueron los primeros que fundaron cajas de ahorros, sumándose a principios del siglo XX algunos Ayuntamientos y Diputaciones. La gran mayoría de las cajas tenían ámbito local o provincial, lo que era característica común de instituciones análogas de países como Italia, Francia y Alemania.

La naturaleza fundacional de las cajas de ahorros, que había sido respetada por todos los regímenes políticos habidos en España, fue cambiada por Decreto en 1977, siendo Ministro de Economía, Enrique Fuentes Quintana. En aquel año se aprobó el Real Decreto 2290/77, de 20 de agosto, que liberalizó las operaciones que podían realizar y reguló, con carácter general, sus órganos de gobierno: todas las entidades tendrían una Asamblea General, Consejo de Administración, Comisión de Control y Comisión de Obras Sociales. Los miembros de los órganos de gobierno serían impositores, representantes de los Corporaciones Locales y representantes de los Sindicatos.

Un mero decreto de la etapa preconstitucional cambió el régimen fundacional de instituciones que representaban entonces más del 35% del sistema crediticio, ahora ya son el 50%, poniendo las bases de la influencia del sector público en las mismas a través de los mecanismos y porcentajes de representación establecidos para sus nuevos órganos de gobierno. Casi diez años después, en agosto de 1985, llegó la Ley de Órganos Rectores de las Cajas de Ahorros, la conocida LORCA, que profundizó en la línea establecida por el Real Decreto de 1977 y acentuó los aspectos públicos de la representación en su gobierno. Dicha ley es una ley ordinaria, no orgánica, como impropiamente se viene afirmando por algunos.

Desde entonces, todas las Comunidades Autónomas han asumido el Protectorado de las cajas de ahorros, que tradicionalmente ejercía el Poder central, y han realizado modificaciones legales en sus órganos de gobierno, en la mayoría de los casos aumentando el peso de las representaciones públicas en los mismos, al añadir una cuota significativa de representación de la propia Comunidad Autónoma. El resultado de ello es que hoy, las cajas, que son la mitad del sistema crediticio español, se han convertido en entidades financieras cuasi públicas bajo el control y la tutela de las Comunidades Autónomas. Esto, junto con un uso poco prudente de la liberalización operativa, esta en el origen de los problemas del sector y de las dificultades, al parecer insalvables, que se oponen a su reestructuración.

Recursos propios

Como es sabido, las cajas carecen de capital social, aunque sí tienen recursos propios, que se incrementan cada año con los resultados obtenidos por su actividad crediticia. De ahí la importancia del beneficio para incrementar su capitalización, circunstancia que adquiere una relevancia especial en las épocas de declive económico, que llevan aparejada la disminución de la actividad y el crecimiento de la morosidad. Precisamente para atenuar el daño, se creó el instrumento de las cuotas participativas, que son títulos de capital y que siguen prácticamente inéditas, porque quienes disfrutan actualmente del poder en las cajas las consideran una amenaza a su posición, ignorando que, en un momento como éste, podrían contribuir a suavizar los problemas de capitalización del sector, sobre todo, si se  concede a sus tenedores una presencia, aunque sea limitada, en los órganos de gobierno y administración. La clientela de las cajas, que está demostrando hacia ellas una lealtad casi granítica, se constituiría en el máximo adquirente de tales cuotas, si llegaran a emitirse.

En paralelo con su reestructuración financiera, sería oportuno abordar cambios jurídicos para recuperar el modelo fundacional y el Protectorado del Ministerio de Economía, con la presencia añadida en sus órganos de gobierno de los titulares de cuotas participativas, para que sus integrantes tengan un interés cierto y legítimo por la gestión. Además de ello convendría regular su capacidad operativa, introduciendo algunos principios de banca limitada. Con tales cambios, que supondrían la abrogación del orden jurídico actual, se desvanecería la imagen de que las cajas son otra clase de bancos, pero sin dueño, que, como estamos viendo, es la peor de las opciones para hacer frente a los problemas que están en la mente de todos.

El FROB y las fusiones

El FROB nació en el verano de 2009 con la pretensión de dar solución a los problemas  del sistema crediticio, por causa de la agudización de la crisis económica y de los excesos cometidos en algunas entidades por parte de sus administradores. Para ello, el FROB, dotado con fondos públicos, gozaría de capacidad para intervenir y/o reestructurar instituciones de crédito en la línea con lo que, en su día, ya hicieron los Fondos de Garantía de Depósitos, con la diferencia, en el caso del FROB, de gozar de fondos públicos en cantidades ingentes, hasta 90.000 millones de euros, sin las limitaciones que, para las ventas de activos y las subastas, existen en los Fondos de Garantía. La contrapartida es que las financiaciones del FROB serán más caras y limitadas en el tiempo que las que en su día realizaron los Fondos de Garantía.

Para entender con claridad el papel del FROB, podemos decir que es un prestamista y gestor especializado del poder público: puede financiar operaciones de ayuda instrumentadas por parte de los fondos de garantía y aquellas otras en las que el propio FROB asumiese el control y gestión de la entidad en cuestión. En el primer caso, se contempla la posibilidad de sustituir a los administradores y en el segundo caso, la sustitución es automática. Normas claras y defendibles, que se contemplan en los artículos 6 y 7 del Decreto-Ley.

Además de lo anterior, el artículo 9 del Decreto-Ley del FROB, regula préstamos y apoyo financiero para reforzar la capitalización de las entidades que planteen procesos de integración, básicamente fusiones o absorciones. En este supuesto, no se ven afectados los administradores de las mismas; al contrario, en el caso de cajas de ahorros, se prolonga el mandato de aquellos.

Esta tercera previsión del Decreto-Ley, comprensible pero marginal, se ha convertido en el epicentro del mismo, dadas las limitaciones políticas y de todo orden que surgieron desde el mismo momento de aprobación de la norma, sobre todo, en relación con las cajas de ahorros que, políticamente, están en manos de las Comunidades Autónomas. No vale la pena insistir en que, en el ambiente de descomposición política de España y de la inacción predominante, no resulta verosímil un escenario de aplicación estricta de los citados artículos 6 y 7  de la regulación del FROB. Por eso, ha prevalecido la actitud posibilista, que, en el caso de las cajas de ahorros se materializa en los proyectos de fusiones endogámicas regionales, cuyo horizonte vital es incierto: Cataluña, Andalucía y Castilla-León son el ejemplo de ello.

El papel de la CECA

Creo que el apoyo financiero público en España, a la vista del deterioro de las cuentas públicas en el último año y medio y de la actitud de los prestamistas internacionales, tiene, y va a tener en el futuro, grandes dificultades. Ya lo estamos padeciendo a propósito del drama griego. En todo caso, es lógico que así sea, porque hay que ser exigentes con el dinero de los contribuyentes. Pero también es cierto que sin un funcionamiento regular del sistema crediticio no es posible pensar en el renacimiento de la actividad económica: el saneamiento y la reestructuración de aquel parece irrenunciable, aunque quizás no se ha puesto énfasis en la capacidad de los propios afectados, las entidades crediticias, para solucionar sus problemas con recursos privados. Y en el caso de las cajas de ahorros, parece chocante que no se haya contemplado el papel que podría jugar su Confederación, la CECA, teniendo en cuenta el escaso volumen de los presuntos préstamos y ayudas conocidos hasta el momento, aunque se dupliquen o tripliquen en el futuro. Porque hay que insistir en que las ayudas del FROB no son subvenciones sin coste, sino préstamos a interés elevado con plazos muy cortos de devolución.

A diferencia de otras asociaciones sectoriales, la CECA fue creada por las cajas de ahorros en 1927 e inscrita como entidad de ahorro y capitalización el 21 de septiembre de 1928: desde entonces es una entidad de crédito con capacidad operativa plena que, a lo largo de su historia, ha prestado importantes servicios no sólo a sus cajas confederadas, sino también al conjunto de la economía nacional. Durante años, especialmente a partir de 1960, la CECA fue el instrumento para dedicar los recursos e inversiones de las cajas, entonces sometidas a una rígida regulación, a los proyectos de mejora y desarrollo del país, fundamentalmente electricidad y comunicaciones, además de realizar labores de consultoría y auditoría a solicitud de sus asociadas, funciones éstas últimas de gran importancia para conocer la realidad y las perspectivas del negocio.

Por su papel central como coordinador de inversiones e interlocutor de las cajas con las grandes empresas y los sucesivos gobiernos españoles, la CECA se convirtió en un gran centro operativo en los mercados monetarios y de valores, además de ser, en no pocos casos, soporte y apoyo financiero para sus asociadas, como demostración real del sentido cooperativo que inspiró su fundación. En nuestro sistema crediticio no existe ninguna asociación con las características y facultades de la Confederación y, aunque por algunos parece olvidada, cuando no devaluada, podría recuperarse para al menos colaborar en el saneamiento de las cajas de ahorros.

Es verdad que en los quince años últimos de vacas gordas, en los que algunas cajas se han embarcado en crecimientos excesivos y poco prudentes, la CECA ha permanecido en un segundo plano, víctima en parte del celo por la independencia de las grandes cajas y del sentido de emulación de las restantes. En ese contexto un tanto centrífugo, muy de moda en nuestro país, no se ha levantado la voz para afirmar el valor de una institución cooperativa con historial acreditado de eficacia. Pero puede que haya llegado el momento de la autocrítica para poner en común la fuerza de un sector que, según la opinión dominante e interesada, esta condenado a desaparecer. Ejemplos de esa opinión los tenemos a diario en España, cosa que no ocurre cuando son otras entidades del sistema las que confiesan problemas.

La CECA, que dispone de medios sobrados para ello, podría analizar la situación del sector, expresando sus fortalezas y debilidades, para proponer en cada caso el plan a seguir: fusiones y/o absorciones, saneamiento individualizado, fortalecimiento de recursos propios etc., etc. De ello saldrían las necesidades de recursos y los plazos de ejecución. A partir de ahí, las cajas decidirían su nivel de inversión remunerada en los proyectos del sector, en paralelo con la apelación al mercado, si fuese necesario.

La confianza de las cajas en un objetivo así es requisito indispensable, ya que se juega su crédito y su futuro. Porque ninguna caja resultaría indemne a la agudización de los problemas de una o varias integrantes del conjunto. Ojala no haya que probar la veracidad de esta afirmación. Parece que el nuevo presidente de la CECA es consciente de ello y de ahí su apuesta clara por la viabilidad de las cajas, lo que es muy de agradecer.

La defensa de las cajas de ahorros como instituciones básicas del crédito y la apelación al valor de la CECA no son una llamada a la inmunidad de los malos administradores; debería ser lo contrario, porque, si el conjunto de las cajas confederadas asume la tarea de respaldar con sus recursos y garantías el saneamiento de aquellas que lo necesiten, resulta evidente que, a través de los mecanismos necesarios, se tendrá que controlar la gestión y cumplimiento de los planes de viabilidad y/o capitalización. Es lo mínimo que cualquier prestamista puede exigir. Sin ir más lejos, obsérvese lo que están haciendo los prestamistas internacionales con España. En enero tuvimos un serio aviso y en estos días estamos viviendo el segundo, y no sé si definitivo, para forzar, en este caso al gobierno, a poner en marcha las reformas necesarias y aún pendientes.

 

Epílogo

 

Todo indica que el tiempo perdido en encarar la realidad, y otras limitaciones domésticas relativas al régimen competencial y de gobierno de las cajas de ahorros, han jugado en contra hasta convertir el instrumento de las ayudas públicas, el FROB, en casi inédito. Puede que eso se corrija, aunque no son previsibles actuaciones interventoras que sólo servirían ahora para echar gasolina al incendio que padecemos: creo, en cambio, que el FROB podría convertirse en el instrumento financiero de apoyo a una política de actuación global del poder central, si finalmente se decidiese a asumir el control de todo el sector de cajas de ahorros, para racionalizar su reestructuración. Si además se contara con el concurso de la CECA, el mensaje de tranquilidad y confianza permitiría trabajar seriamente en ese objetivo.

*Manuel Muela es economista.