Brexit y cooperación judicial: nos jugamos mucho

El pasado otoño tuve la fortuna de participar en una cena coloquio celebrada en Manchester, a la que asistían presidentes para Europa, consejeros delegados y asimilados de las principales empresas norteamericanas en el Reino Unido así como Parlamentarios británicos y Autoridades de la City of London. Cuando me tocó mi turno de intervención, y tras algunas consideraciones sobre los efectos económicos del Brexit, concluí —desde mi admiración y profundo cariño hacia el Reino Unido donde he tenido la fortuna de vivir— que estaba perplejo por cómo un país tan racional y previsor podía estar a poco más de un año de salir de la Unión Europea y aún exigía un ejercicio de adivinatoria saber cuáles eran sus posiciones. Y rematé la faena —porque me sentía a estas alturas un poco "torero"— con que: esas cosas son las que ustedes dicen que hacemos los españoles. La intervención provocó risas —a las que no se sumaron algunos recalcitrantes 'brexiteers' que estaban al fondo en mi mesa— y muchas felicitaciones a la salida.

La anécdota me sirve para introducir la situación de incertidumbre en que se encuentra el Brexit, y que si en el ámbito económico está provocando grandes problemas, imagínense lo que puede llegar a pasar con la cooperación judicial entre el Reino Unido y la Unión Europea, que es de lo que quisiera ocuparme en este artículo.

Con motivo de la celebración el pasado 17 de febrero de la Conferencia sobre Seguridad de Múnich, el asunto de la cooperación judicial penal con Europa ha pasado a primer plano en el Reino Unido.

La semana previa, fuentes de la Policía británica y la National Crime Agency advertían de que los criminales podrían disfrutar de una barra libre —'free for all'— si Theresa May no consigue que el Reino Unido permanezca en el ámbito de la Orden Europea de Detención y Entrega (OEDE) o en algún mecanismo semejante. Las mismas fuentes explicaban que la OEDE ha permitido 2.300 detenciones y entregas en los últimos siete años, es decir casi una al día. En lo que a nosotros respecta la OEDE, además de otras muchas aplicaciones, desde 2012 ha jugado un papel muy destacado en la puesta ante la justicia española de acusados en calidad de miembros de la banda terrorista ETA que se habían refugiado en el Reino Unido, el último de los cuales ha sido Antonio Troitiño, autor de la matanza de la plaza de la República Dominicana de Madrid contra un autobús de la Guardia Civil.

La primera ministra en la Conferencia de Múnich fue extremadamente dura porque tras proclamar la necesidad de cooperación, acusó a la UE de poner vidas en peligro por los prejuicios ideológicos a la hora de alcanzar un acuerdo sobre cooperación.

Que Theresa May proclame la necesidad de cooperación judicial no es sorprendente. Ya en 2004, cuando era ministra del Interior, dijo que sin la OEDE los criminales británicos podrían "subirse al Eurostar o volar a España con la seguridad de que no vamos a poder traerlos para seguir el procedimiento contra ellos" y añadió que el propio Reino Unido se convertiría en un lugar dulce ('honeypot') para los criminales sin la OEDE. Pero la segunda parte no está exenta de una cierta pose propia de una negociación, pues el Reino Unido podría ser acusado de lo mismo al poner como una condición insalvable que bloquea el acuerdo el que el Tribunal de Justicia no tenga jurisdicción en dicho país.

Y por si el ambiente no estuviera ya bastante caldeado, con motivo de la Conferencia de Múnich, los responsables de los servicios de inteligencia británicos (MI6, Alexander Younger), alemán (BND, Bruno Kahl) y francés (DGSE, Bernar Emi), se reunieron y expusieron en un comunicado conjunto sin precedentes, publicado en la página web del servicio alemán, la necesidad de la cooperación, que calificaron de indispensable.

Permítaseme poner mi granito de arena a estas manifestaciones con un ejemplo para ver cómo es el mundo con una cooperación judicial eficaz o sin ella: Rachid Ramda era perseguido por su participación en los atentados terroristas de París de 1995 que causaron ocho muertos y más de cien heridos al colocar una bomba en un tren de la RER en plena hora punta en la estación de Saint Michele. En aquella época los mecanismos de cooperación judicial en Europa no se encontraban tan desarrollados, ni, por supuesto, existía la OEDE. Se tardaron diez años en extraditar a Ramda desde el Reino Unido a Francia. Tras Hussain Osman iba la policía británica por intentar en 2005 volar un tren del metro en Sheperd's Bush, una zona comercial muy conocida al oeste de Londres. La Policía fue capaz de seguir su rastro hasta Italia y fue extraditado al Reino Unido a través de una OEDE en una semana.

Ya tenemos una cierta experiencia en negociar con el Reino Unido una salida de la cooperación en bloque y una entrada a determinados instrumentos

Si analizamos de manera rigurosa la trayectoria de la cooperación jurídica penal del Reino Unido y la UE, no podemos olvidar que siempre ha sido muy especial. Nunca estuvo en Schengen y de acuerdo con los protocolos 21 y 36 del Tratado de Lisboa, el Reino Unido podía comunicar su voluntad de que no se le aplicara ninguna medida relativa a la cooperación penal y policial ni anterior ni posterior a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. El Reino Unido utilizó estos protocolos y quedó fuera de las medidas en esta materia, en total 130, movimiento conocido como 'opting out'. Claro que el mecanismo también preveía que, a continuación, pudiera pedir que se le aplicaran algunas, y así lo hizo con 35 de ellas, en un movimiento denominado 'opt back into'.

O sea, que ya tenemos una cierta experiencia en negociar con el Reino Unido una salida de la cooperación en bloque y una entrada a determinados instrumentos. No se me escapa que el Brexit complica esta cuestión pues ya no se cooperará con un Estado de la Unión pero no deja de haber un cierto precedente.

La cooperación penal en la Unión se basa en Convenios —algunos en el ámbito del Consejo de Europa como el de 1959—, Decisiones Marco y Directivas, normas todas ellas que exigen una trasposición en el derecho interno. Y esto lo ha hecho el Reino Unido (citemos solo algunos ejemplos: la 'Extradition Act 2003', modificada por la 'Anti-Social Behaviour, Crime and Policing Act 2014', respecto de la OEDE, la 'Police Reform Act 2002' y la 'Crime (International Cooperation) Act 2003', respecto de los 'Equipos Conjuntos de Investigación' o la 'Crime International Co-operation Act 2003' para el embargo preventivo y aseguramiento de pruebas) con lo que podría sostenerse que se siguen aplicando tras el Brexit pues, al fin y al cabo son derecho británico. El problema es que estas normas exigen para su aplicación el principio del reconocimiento mutuo y si no hubiera un pacto con la UE que lo permitiera, carecerían de virtualidad.

Pero no hay obstáculos jurídicos insalvables que impidieran alcanzar estos acuerdos. Es más, hay precedentes en abundancia

Pero no hay obstáculos jurídicos insalvables que impidieran alcanzar estos acuerdos. Es más, hay precedentes en abundancia. Así, al Convenio de Asistencia Mutua en materia penal de 20 de abril de 1959 y sus dos Protocolos Adicionales, además de los países del Consejo de Europa, se han adherido países tan dispares como Chile, Israel o Corea; la Unión Europea tiene suscritos acuerdos de asistencia jurídica penal con EEUU y Japón; hay estados fuera de la UE que han suscrito convenios para la aplicación de instrumentos de reconocimiento mutuo, como son Noruega e Islandia (Acuerdo de 28/6/2006) respecto de la Orden Europea de Detención y Entrega. Más fácil sería alcanzar cualquier tipo de acuerdo semejante con un país como el Reino Unido que, por haber formado parte de la Unión, ya está acreditado que cumple todos los estándares exigibles.

Me gustaría ahora referirme al ámbito de la cooperación judicial civil. Este es muy diferente por cuanto se rige por Reglamentos comunitarios (Competencia judicial, reconocimiento y ejecución de resoluciones judiciales, Reglamento (UE) n ° 1215/2012, de 12 de diciembre de 2012, Competencia, reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental, Reglamento (CE) n.º 2201/2003, de 27 de noviembre de 2003, Proceso monitorio europeo, Reglamento (CE) nº 1896/2006, de 12 de diciembre de 2006, Proceso europeo de escasa cuantía, Reglamento (CE) nº 861/2007, de 11 de julio de 2007, Procedimientos de insolvencia, Reglamento (CE) nº 1346/2000, de 29 de mayo de 2000, Medidas de protección en materia civil, Reglamento (UE) nº 606/2013, de 12 de junio de 2013, por citar algunos ejemplos).

El hecho de que esté comunitarizado hace que la aplicación tras el Brexit pase por una negociación Reino Unido-Unión Europea. Pero, siempre que el Reino Unido reconozca las sentencias europeas, lo cual es un principio obvio, no parece que debiera haber especiales problemas. Si no hubiera acuerdo alguno la cooperación en esta materia pasaría a pivotar sobre las normas de la Conferencia de la Haya y el Consejo de Europa.

El hecho de que esté comunitarizado hace que la aplicación tras el Brexit pase por una negociación entre el Reino Unido y la Unión Europea

Pero lo cierto es que existe un enorme incentivo para ambas partes para llegar a acuerdos. De un lado, el Reino Unido necesita mantenerlos para continuar siendo el centro jurídico en el que se ha convertido. En las enormes y potentísimas áreas de las finanzas, seguros, marítimo e insolvencias, el Reino Unido ha logrado atraer la asesoría jurídica a sus firmas de abogados y los conflictos a sus tribunales, tanto arbitrales como ordinarios, a través de cláusulas de sumisión. Pero ello carecería de sentido si las sentencias británicas llegaran a no poder cruzar el canal de la Mancha. Por otro lado, los países de la UE también estarán motivados a cerrar estos acuerdos en tanto las relaciones económicas, muy especialmente en los sectores mencionados, son importantísimas y siguen creciendo.

No quisiera dejar de hacer una mención a la cooperación policial y de inteligencia. El Reino Unido incluyó toda la cooperación básica en estas materias en las medidas que volvió a aceptar ('opt back into'). Ya hemos visto el interés, incluso manifestado abiertamente, de los servicios de inteligencia y policía en cooperar, especialmente considerando las amenazas actuales y que los servicios británicos son, sin duda alguna, de los mejores del mundo y cuentan con una extensísima red en la que juega un importante papel su pertenencia a la Five eyes Alliance, que integran los servicios de inteligencia de Reino Unido, Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda. En cuanto a Europol parece inevitable una salida aunque nada impide que se mantenga un nivel de cooperación semejante.

En conclusión, hemos visto el enorme interés, la necesidad yo diría imperiosa, de que se llegue a un acuerdo en materia de cooperación judicial para cuando se produzca la salida del Reino Unido de la Unión. Ciertamente no existen obstáculos jurídicos insalvables para ello y, en mi opinión, el único punto que podrá demorar la negociación será el papel del Tribunal de Justicia de la Unión Europea al cual, lógicamente, la Unión no va a renunciar y que el Reino Unido no quiere aceptar como principio; el acuerdo quizá se mueva en el terreno de la aceptación parcial y limitada para aspectos concretos de la aplicación de los mecanismos de cooperación.

Y como soy absolutamente optimista y creo que los obstáculos son enormemente salvables en comparación con los intereses en juego, me gustaría terminar con la frase de la Canciller alemana, Angela Merkel, tras entrevistarse con la primera ministra británica en el marco de la Conferencia de Múnich: "caminamos por la misma senda".

*José Manuel Gutiérrez fue consejero de Finanzas de la Embajada de España en Reino Unido y actualmente se ocupa de los arbitrajes internacionales contra el Reino de España en la Abogacía General del Estado.