Riesgos de la deuda autonómica
La mejora del saldo presupuestario y el crecimiento no están siendo suficientes hasta el momento para reducir la deuda autonómica
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La economía española sigue creciendo de forma notable, por encima de la media de nuestros socios europeos. Además, ha avanzado en la última década en la corrección de importantes desequilibrios: cuenta ahora con un crecimiento más equilibrado entre demanda interna y externa, superávit por cuenta corriente y una mayor elasticidad entre el incremento del PIB y la creación de empleo, que sigue impulsando el número de ocupados. No obstante, se encuentra en una fase diferente del ciclo con tasas de crecimiento del PIB más moderadas, ya lejos del 3% registrado en el trienio 2015-2017. Para 2019 y 2020, existe un importante consenso en que el crecimiento del PIB se situará más próximo al 2%.
Es por tanto ahora, mientras se prolonga aún el ciclo expansivo, el momento de hacer frente a uno de sus más importantes riesgos frente a futuras crisis nacionales e internacionales: el elevado nivel de endeudamiento público. En este sentido, se han producido en las últimas semanas muy claros llamamientos por parte del Fondo Monetario Internacional, el Banco de España y la AIReF al problema que supone un elevado endeudamiento público y privado en un entorno internacional más complejo y con tipos de interés aún muy bajos. España cerró 2018 con un porcentaje de deuda externa del 167% sobre el PIB. Frente al progresivo proceso de desapalancamiento del sector privado español, han sido las crecientes necesidades de financiación del sector público las que explican el aumento de la deuda de este sector institucional, hasta alcanzar el 97,2% del PIB en 2018.
Destaca especialmente el elevado nivel de endeudamiento de nuestras comunidades autónomas, con un 24,3% del PIB a cierre de 2018, muy superior al límite establecido en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, del 13%. Según los recientes datos publicados por el Banco de España, la deuda autonómica muestra, por otro lado, una gran dispersión: desde el máximo de la Comunidad Valenciana (41,7%), Castilla-La Mancha (35,4%), Cataluña (33,9%) y Murcia (29,35%), a los mínimos de País Vasco (13,5%), Madrid (14,6%) y Canarias (14,8%). Además, el análisis económico financiero detallado de sus cuentas, de acuerdo con una metodología propia, pone de manifiesto importantes desequilibrios estructurales, fundamentalmente por el importante peso de la deuda y de los gastos corrientes frente a los ingresos corrientes.
Sí que es muy positivo que las CCAA hayan sido capaces de cumplir en su conjunto en 2018 con el objetivo de déficit presupuestario, situándose en el -0,23% del PIB, volviendo así a datos de 2007, e incluso registrando cinco de ellas superávit fiscal: Canarias (2% del PIB), País Vasco (0,7%), Navarra (0,5%), Galicia (0,2%) y Asturias (0,05%). En el lado opuesto, todavía destacan los déficits de Murcia (-1,34%) y Valencia (-1,29%).
Y lo han hecho gracias fundamentalmente a la evolución muy positiva de los ingresos, que vienen beneficiando a las CCAA desde 2015. Estos avanzan por encima del aumento de los gastos, que crecen también de forma significativa, consecuencia en parte de previsiones presupuestarias de ingresos muy optimistas a nivel nacional, que se trasladan a los presupuestos autonómicos relajando el crecimiento del gasto e incluso, en algún caso, incumpliendo con la ortodoxia establecida en la llamada regla de gasto.
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Sin embargo, la mejora del saldo presupuestario y el crecimiento no están siendo suficientes hasta el momento para reducir la deuda autonómica y sería necesario aprovechar la situación cíclica de la economía española para generar también un claro superávit primario autonómico que permita reducir así su nivel de endeudamiento. Y es que durante la pasada Gran Recesión, el cierre de los mercados financieros fue especialmente duro e intenso para nuestras comunidades autónomas, teniendo que acudir la Administración del Estado, a través del Tesoro, en su rescate financiero mediante un proceso extraordinario de cierta mutualización, suministrando así a las CCAA los recursos financieros que el mercado no satisfacía a través de los MEL, mecanismos extraordinarios de liquidez (Fondo de Pago a Proveedores y FLA, fundamentalmente). Y a fecha de hoy, muchas de las CCAA siguen sin acudir a los mercados para su financiación pese a la abundancia de liquidez a nivel internacional y los históricamente bajos tipos de interés que caracterizan la actual recuperación económica mundial.
Mientras tanto, los últimos Presupuestos Generales aprobados y un reciente decreto-ley de marzo de este año abren la puerta ya también a que aquellas CCAA con superávit presupuestario, al igual que las CCLL, puedan utilizarlo para inversiones financieramente sostenibles. Desde el punto de vista económico global, no parecen tener mucho sentido estas iniciativas, cuando es prioritario resolver el problema del endeudamiento, su posible impacto en la confianza sobre la economía española en su conjunto y también avanzar en un nuevo acuerdo de financiación de nuestras comunidades autónomas.
Muchas CCAA siguen haciendo un uso muy intenso de los mecanismos extraordinarios de liquidez, a pesar del carácter excepcional por el que se crearon
Y es que, mientras tanto, muchas CCAA siguen haciendo un uso muy intenso de los MEL, a pesar del carácter excepcional con el que fueron concebidos. Los MEL han jugado un extraordinario papel desde su origen trasladando liquidez al tejido empresarial español, permitiendo además a las CCAA mantener la financiación de servicios esenciales como la educación y la sanidad, al mismo tiempo que el principio de condicionalidad ligado a la financiación otorgada ha permitido el reforzamiento de la institución presupuestaria.
Pero al convertir lo extraordinario en ordinario y seguir manteniéndose en el tiempo, el Tesoro es ahora el financiador principal de las administraciones autonómicas. Al finalizar 2018, un 61% de la deuda autonómica, 179.000 millones de euros, se encuentra en poder de la Administración central. Siendo el Tesoro nacional el que ha acudido a los mercados para la obtención de los fondos y, por tanto, responsable ante los mismos de su devolución, al mismo tiempo que principal acreedor del conjunto de las comunidades autónomas, su papel se complica extraordinariamente conforme crece el volumen de las cuantías debidas. Y a ello se añade la alta dependencia de algunas CCAA de estos mecanismos extraordinarios de financiación; así, con datos de cierre de 2018, en Murcia y Valencia están por encima del 80%, y más del 70% en Castilla-La Mancha, Andalucía, Cataluña y Baleares. En el extremo opuesto, con el 5%, se sitúa Madrid.
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Urge por tanto poner fin a los MEL. En primer lugar, porque el endeudamiento autonómico continúa creciendo y una parte muy relevante del mismo se concentra en el Estado acreedor; en segundo lugar, porque en algunos casos se están entendiendo como ingresos a 'cuenta' a la espera de un nuevo sistema de financiación autonómico con peticiones de refinanciación en condiciones aún más ventajosas y condonación parcial o total. Por último, existe un consenso generalizado de que unas reglas fiscales reforzadas, junto a la disciplina de mercado, contribuyen a la sostenibilidad financiera y generan incentivos correctos para los responsables públicos.
Para que esto sea posible, del mismo modo que recientemente Andalucía, Baleares y Galicia han salido con éxito al mercado, debiera de facilitarse que lo hagan el conjunto de comunidades autónomas. Al mismo tiempo, para el nuevo Gobierno debe ser prioritario avanzar en la citada reforma pendiente del sistema de financiación autonómica y también de las corporaciones locales, estas últimas con cuentas mucho más saneadas en general, a través de una revisión global y ambiciosa que la reciente Actualización del Programa de Estabilidad no parece contemplar. Es necesario, además, que las condiciones de partida de la negociación sean homogéneas, ya que la elevada deuda de las CCAA se encuentra distribuida de modo desigual, y determinadas peticiones suponen un grave problema de riesgo moral e incentivos no adecuados para la reducción del endeudamiento. Todo ello debería llevarse a cabo en el respeto del marco institucional construido alrededor de la ya citada Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Nos encontramos en uno de esos momentos clave en donde, tal y como apuntó recientemente el prestigioso economista Raghuram Rajan a propósito de las políticas económicas aplicadas tras la crisis financiera, está por ver si el marco institucional fiscal recientemente reforzado resiste ante los cambios de Gobierno o en momentos distintos del ciclo económico. En cualquier caso, la reducción del nivel de endeudamiento autonómico exige una nueva propuesta financiera para las comunidades autónomas que no genere incentivos perversos para los gestores públicos, refuerce la reputación de España en los mercados internacionales, garantice la prestación de los servicios públicos y facilite, con sus decisiones sobre ingresos, gastos y regulaciones, la actividad económica de nuestros ciudadanos y empresas, posibilitando así el alargamiento del ciclo de crecimiento económico y la creación de empleo.
*Ricardo Martínez Rico es presidente de Equipo Económico.
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