El contrapeso fiscal de Ciudadanos
Rivera sabe que la política es un juego, pero en mi opinión ignora que todos los juegos están sometidos a las reglas que aceptan las sociedades civilizadas
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En los últimos tiempos, Pedro Sánchez muestra una ambigüedad calculada sobre sus intenciones de subir algunos impuestos y en qué medida. Su prudencia se debe al interrogante actual sobre quiénes serán los socios que apoyarán su futuro Gobierno. Pero si por fin se decanta a favor de una política fiscal restrictiva, parece que encontrará inmediatamente la horma de su zapato.
Ciudadanos concurrió a las últimas elecciones autonómicas lanzando una contraoferta a los votantes y un órdago a los socialistas. Poco antes del 28-A, Albert Rivera prometió que neutralizaría los eventuales incrementos fiscales impulsados por Sánchez estableciendo una reducción por el mismo valor en las CCAA en las que gobierne. “Por cada euro del IRPF que suba Sánchez, nos comprometemos a bajarlo nosotros en los tramos autonómicos”. Pero no solo el IRPF. Ciudadanos lanzaría un salvavidas fiscal completo a los destinatarios de las normas tributarias autonómicas. Aunque Rivera no lo ha dicho explícitamente, no hay duda de que utilizaría todo el arsenal de las CCAA, que no es poco: la parte autonómica del IRPF (no solo la escala), patrimonio, sucesiones, donaciones, transmisiones patrimoniales…
La 'propuesta naranja' adolece de dos errores significativos. El primero, de naturaleza conceptual, ha sido bien analizado en estas páginas. Rivera mezcla el agua con el aceite, confunde dos planos institucionales perfectamente individualizables, el estatal y el regional, desprecia la autonomía política y financiera de las CCAA y difunde mensajes equívocos a los que llevan precisamente el nombre de su partido. El segundo error es de orden pragmático: no recorre el camino acertado la persona que no distingue sus sueños de la realidad. Después del 28-A, Ciudadanos puede jugar el papel de árbitro en la designación del equipo de gobierno de algunas comunidades, pero no parece que tenga opciones reales de presidir ninguna.
Pero incluso si pasamos la goma de borrar por las críticas anteriores y le damos carrete a Rivera, seguimos encontrando imposible el cumplimiento de su promesa. Si Pedro Sánchez viviera en la Casa Blanca y no en la Moncloa madrileña, y si Albert Rivera fuera el gobernador de California, Texas o Maryland y no el aspirante a colocar a uno de los suyos en la portería donde se entrega la llave del principal edificio civil de Murcia o Aragón, creería en las 'verdades' del barcelonés. Pero como las cosas son como son, el salvavidas de Rivera es un artefacto inútil tanto para él como para sus gobernados. Porque si uno asciende al trampolín y hace un doble tirabuzón en una piscina sin agua, lo mejor para sobrevivir al impacto contra el cemento es ir equipado con un casco de acero, una armadura medieval y un escapulario bendecido en Lourdes. No sirven de nada los manguitos de colores, los patitos de plástico y la Tierra Prometida a paganos del fisco.
El Estado español es un Estado compuesto. Fiscalmente lo es, pero solo en la medida en que al dueño del centro de poder le interese
No es cierto el lugar común que magnifica las competencias de las CCAA en España, según el cual tienen, respecto al centro, más poderes que los Länder alemanes y los estados de la federación de las barras y estrellas. La estructura territorial del Estado español responde a la figura del triángulo. Es un triángulo escaleno porque la longitud de sus lados es diferente y también sus ángulos tienen distintas medidas. En apariencia, el Estado español es un Estado compuesto. Fiscalmente lo es, pero solo en la medida en que al dueño del centro de poder le interese y le da la real gana en cada momento.
Los tres jugadores son (I) las instituciones centrales del Estado (el Gobierno, las Cortes Generales, la Justicia), (II) las instituciones a las que alude la Disposición Adicional Primera de la Constitución (los titulares de los llamados 'derechos históricos' de los territorios forales), y por último (III) las comunidades de régimen común. Estas últimas son 'las niñas de los ojos' de Albert Rivera. Pero viajan en el furgón de cola de la máquina del Estado.
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En el concierto económico suscrito por el País Vasco y el Estado, la primacía en la elaboración, gestión y ejecución de los tributos vascos (artículo 1º de la ley vigente) corresponde a “las instituciones competentes de los territorios históricos”. La Ley del Concierto la aprueban las Cortes Generales, previo acuerdo intangible alcanzado por el Estado y el País Vasco. El mismo modelo, con las diferencias específicas que arrastra su historia particular, se aplica a los recursos públicos de Navarra (sistema de convenio económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra).
Por el contrario, los medios fiscales autonómicos de régimen común permanecen extramuros de cualquier acuerdo con el Estado. Precisamente le deben su existencia, modificación y —eventualmente— su defunción al propio Estado. Son partículas contingentes y satélites del Estado. El supuesto 'federalismo fiscal' de España vive en precario y las CCAA disponen de mayores o menores recursos en función de la tolerancia (o intolerancia) de los inquilinos de la carrera de San Jerónimo, sede de la titularidad del poder fiscal.
Es verdad que la Lofca creó (artículo 3) el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, el consejo, del que forman parte el ministro de Hacienda (o de Administraciones Públicas) y los consejeros de Hacienda de las diversas comunidades o ciudades autónomas, carece de toda facultad relacionada con la elaboración de las leyes. Es un órgano estrictamente consultivo y de coordinación de las políticas tributarias del Estado y de las CCAA. Por su parte, el reglamento del consejo, además de otorgar su presidencia al ministro de Hacienda, dispone (artículo 10) que “los acuerdos del consejo adoptarán la forma de recomendaciones”. Por si todo lo anterior no bastara, dicho artículo concede al ministro “el mismo número de votos que posean” las CCAA y ciudades autónomas.
La misma mano que da un recurso fiscal lo puede retirar, sin necesidad de explicación alguna, cuando le convenga
El sistema de financiación de las CCAA pivota en torno a la cesión por el Estado de determinados tributos a su favor (no solo del rendimiento, también de algunas competencias legales y funciones de gestión y recaudación). Pero la misma mano que da un recurso fiscal lo puede retirar, sin necesidad de explicación alguna, cuando le convenga. Así, la ley que regula el sistema de financiación, después de suministrar la lista de los impuestos cedidos (artículo 25.1), establece sin solución de continuidad lo siguiente: “La eventual supresión o modificación por el Estado de los tributos antes señalados implicará la extinción o modificación de la cesión”. Nadie debería rasgarse las vestiduras. La Constitución, con las salvedades que establece su DA 1ª, confiere al Estado (artículo 149.1.14ª) las competencias exclusivas en materia de Hacienda general.
La política española perdió hace mucho tiempo su marco referencial. Si alguna vez tuvo algo que ver con la persuasión y el diálogo, hoy es el foro de desencuentro en el que unos y otros se descalifican mutuamente presentando a sus adversarios, ante la opinión pública, como felones, mentirosos y desleales. En un ensayo memorable —'Homo ludens', 1938—, el gran historiador holandés Johan Huizinga señaló la importancia del juego en el desarrollo de la personalidad humana. Albert Rivera, como si se tratara de un desafío personal, acaba de retar a un pulso, a propósito de los impuestos, a Pedro Sánchez, cuyo grado de madurez puede que sea más o menos el mismo que el de su opositor. Rivera sabe que la política es un juego, pero en mi opinión ignora que todos los juegos están sometidos a las reglas que aceptan las sociedades civilizadas.
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Hace también muchos años, Esperanza Aguirre, la campeona de la supresión en Madrid de un tributo cedido (el impuesto sobre el patrimonio), sufrió un revolcón que no esperaba. Corría el mes de diciembre de 2008 cuando el presidente del Gobierno (José Luis Rodríguez Zapatero) se adelantó a la lideresa madrileña y eliminó, en todo el territorio nacional y de un plumazo, el 'gravamen efectivo' de patrimonio. En septiembre de 2011, y también por sorpresa, el mismo Zapatero 'recuperaría' el impuesto que había 'borrado' tres años atrás. ¿Pero quién se acuerda hoy de esas 'menudencias'? Bien por el incauto Rivera: el que esté libre de pecado…
*Félix Bornstein es abogado y fiscalista.
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