Diálogo social y reformas (I)

La apertura del nuevo curso político plantea importantes interrogantes respecto a la orientación de la estrategia del futuro Gobierno en el ámbito de la grandes reformas económicas y sociales a abordar en España. Al fin y al cabo, durante los últimos años las dificultades de conformar gobiernos con la suficiente solidez parlamentaria han impedido consolidar cambios significativos en buena parte de las materias que han configurado la agenda gubernamental. Aunque el Ejecutivo saliente ha logrado introducir algunos elementos relevantes en materias vinculadas a la política social (protección por desempleo, lucha contra la precariedad laboral, salario mínimo, o actualización de las pensiones), la nueva legislatura debe poner en pie toda una gran estrategia de reformas en el terreno laboral y social, además de las todavía pendientes en el ámbito de la política fiscal tras la imposibilidad de aprobar un nuevo presupuesto para el año en curso.

Se trata, parece innecesario subrayarlo, de materias centrales que perfilarán el núcleo esencial de la política económica española durante los próximos años. El Gobierno ya ha manifestado su orientación estratégica en dos documentos importantes, la Agenda del Cambio, aprobada en febrero de 2019 y la Actualización del Programa de Estabilidad (2019-2022) puesta en circulación hace ya algunas semanas, y ha mantenido en declaraciones públicas del presidente del Gobierno y de los responsables de la política económica y laboral la necesidad de promover en la nueva legislatura tales orientaciones.

Se trata de materias centrales que perfilarán el núcleo esencial de la política económica española durante los próximos años

Un prerrequisito destacado para llevar a cabo una agenda de reformas socioeconómicas, como la que aquí se sugiere, estriba en la concreción de un Ejecutivo que pueda gozar de una mayor fortaleza y con una mayor perspectiva temporal para abordarlas en un ciclo político más duradero, con un grado razonable de estabilidad parlamentaria. Es cierto que se mantienen indudables dificultades en el terreno político derivadas del conflicto territorial y, en el ámbito económico, de los problemas vinculados a las tensiones comerciales en el terreno internacional que pueden complicar la evolución cíclica de las economías europeas, añadiendo obstáculos al proceso de desaceleración que registran durante los dos últimos años.

Pero, si tras casi un lustro de incertidumbres y limitaciones a la actuación gubernamental, se alcanzara finalmente un acuerdo para la formación de un gobierno progresista, España estaría en condiciones de impulsar un nuevo ciclo de reformas que conjugaran estabilidad y reequilibrio social. Hablamos de abrir en nuestra historia política contemporánea una nueva etapa capaz de consolidar un crecimiento económico sano y sostenible con un claro perfil social que incluya la lucha contra las desigualdades, tan visibles como consecuencia de los excesos en las políticas de austeridad aplicadas durante la crisis, como un eje esencial de su estrategia.

El contexto económico

En el terreno económico las circunstancias pueden ser propias para el impulso a una política social de mayor calado que la llevada a cabo en el periodo anterior de gobiernos conservadores, tratando incluso de recuperar el terreno perdido a causa de los recortes presupuestarios cargados sobre dos de las partidas más importantes del gasto social, sanidad y educación, así como en el campo de la revalorización de las pensiones públicas.

Las predicciones para los años venideros, apuntan, con consenso entre los organismos, a una cierta estabilidad en el crecimiento de la renta, superior en cualquier caso a la media europea y la continuidad en la recuperación del volumen de empleo registrado con anterioridad a la crisis pasada. Ello puede significar, asimismo, mayores facilidades para mantener una senda ascendente de gasto, incluso en un marco de relativa estabilidad presupuestaria. Las recientes predicciones de la Comisión Europea muestran incluso un resultado más optimista para la economía española este año que lo estimado unos meses antes.

Se trata, pues, de un momento económico propicio al menos en lo que a recursos públicos e institucionales disponibles se refiere, para acompañar el proceso de reformas necesarias en una senda de avance social y crecimiento económico con un diálogo intenso entre todos los sectores sociales y fuerzas políticas, que consolide dichas reformas y las convierta en pilares estables y sólidos de progreso. No hay razones para pensar que con un diseño político adecuado y una coyuntura económica favorable no puedan alcanzarse logros importantes en este terreno. La Agenda del Cambio a desarrollar y el método a seguir a tal fin, constituyen, por tanto, herramientas de primer orden, en dicha dirección.

El método para la Agenda del Cambio

Una de las principales incógnitas que el Gobierno debería despejar en el inicio de la nueva legislatura reside en el método con que se plantea abordar el proceso de reformas. Por supuesto, el Gobierno estaría legitimado para llevarlas a cabo sin necesidad de buscar consensos con los principales interlocutores económicos y sociales. Después de todo, los anteriores gobiernos del Partido Popular, especialmente durante el periodo 2011-2015 en que contaron con mayoría absoluta, abordaron su estrategia sin abrir espacio alguno para el diálogo político o el consenso social. En prácticamente todos los ángulos de sus iniciativas políticas, fueron reformas unilaterales en las que, ni siquiera en el plano formal, se buscó la concertación de voluntades a través del diálogo con los partidos políticos y las organizaciones empresariales y sindicales.

El ejemplo más emblemático fue la reforma laboral de 2012, aprobada mediante decreto ley apenas unas semanas después de la toma de posesión del nuevo gobierno. Pero el carácter impositivo y unilateral de la nueva legislación se plasmó también en áreas claves de la política social (la reforma del sistema de actualización de las pensiones o las reducciones en la protección por desempleo y el sistema de atención a la dependencia) o la política fiscal (la ley de estabilidad presupuestaria). Hasta entonces, ningún gobierno democrático anterior había abordado reformas de tanta trascendencia sin apelación alguna al diálogo social o a la negociación política.

Ahora bien, en las circunstancias actuales el Gobierno debería alejarse de un escenario que convirtiera la política de reformas en el ámbito económico, social y laboral en una suerte de movimiento pendular con sucesivas oscilaciones de ida y vuelta vinculadas al ciclo político.

El Gobierno debería alejarse de un escenario que convirtiera la política de reformas en una suerte de movimiento pendular con sucesivas oscilaciones

Es cierto que los abruptos cambios provocados por la política de reformas llevada a cabo por el Gobierno durante el periodo 2012-2014 no solo han provocado una profunda alteración en el equilibrio en las relaciones laborales sino que, en un contexto de creciente cuestionamiento de sus consecuencias sociales, pronto se convirtieron en insostenibles ante la clara evidencia de que su grado de respaldo era irrelevante dada la ausencia de compromiso con las medidas adoptadas por la mayoría del arco parlamentario y con las organizaciones sindicales en una posición de fuerte rechazo respecto de la práctica totalidad de sus contenidos.

Pero si en las actuales circunstancias el Gobierno no muestra claramente su voluntad de abordar un proceso de reformas sociales y económicas desde el diálogo y la concertación social podría estar sembrando las semillas de su futuro cuestionamiento y alimentando las dudas sobre su sostenibilidad a medio y largo plazo. Desde esta perspectiva la clave del programa, especialmente en sus componentes sociales y laborales, no debería consistir solo en el “restablecimiento del equilibrio perdido” tras la reformas del periodo 2012-2014 sino en la construcción concertada de un nuevo equilibrio en el que, como una pieza más del proyecto, se incluya una reorientación de las medidas que conformaron el eje central de las reformas sociolaborales llevadas a cabo por el anterior Gobierno (en la negociación colectiva, en la política salarial, en la lucha contra la precariedad laboral y en la política de pensiones).

No está exento de riesgos

Por supuesto, un proceso como el planteado no está exento de riesgos. No hay ninguna garantía de que la concertación social entre el Gobierno y los interlocutores sociales pueda terminar rindiendo frutos. En realidad, el diálogo social tripartito solo puede presentar como uno de sus grandes logros durante la última década, la consecución del acuerdo que permitió la reforma de las pensiones en el año 2011. Desde entonces, más allá de los acuerdos bilaterales entre empresarios y sindicatos sobre evolución de los salarios en la negociación colectiva, el diálogo social no ha sido muy fructífero y sus protagonistas casi siempre se han limitado a apoyar o rechazar los cambios abordados en función de la orientación de las políticas emprendidas: las organizaciones empresariales apoyando la reforma laboral y del sistema de pensiones en el periodo 2012-2014, y las organizaciones sindicales respaldando la elevación del salario mínimo en 2018 (en esta ocasión, al igual que con la reforma del sistema de pensiones de 2011, existía un acuerdo alcanzado previamente en el ámbito tripartito).

Una de las probables razones que pueden ayudar a explicar la limitaciones y carencias del diálogo social durante los últimos años en un país que, como España, presenta un balance apreciable a lo largo de las últimas décadas reside en el abandono de alguno de los elementos que lo habían caracterizado en el pasado. El más importante radica en la consideración que merece el diálogo para sus protagonistas. Ni la concertación tripartita puede consistir en el ejercicio de una suerte de derecho de veto sobre la orientación de las políticas gubernamentales, ni, a su vez, debe significar una sencilla adhesión de los interlocutores a lo decidido por los gobiernos. Si empresarios y sindicatos plantean su presencia en el proceso de diálogo como una forma de cuestionar las políticas trazadas desde el Ejecutivo, la ausencia de resultados terminará por abortarlo con el coste del descrédito público de sus protagonistas. Pero si sus actores son conscientes de la necesidad de respetar la orientación general establecida por los gobiernos -algo razonable en una democracia avanzada- tratando de alcanzar nuevos equilibrios en el conjunto de las materias objeto de negociación, el resultado puede hacer más consistente el proceso de reformas si sus protagonistas mantienen la lógica de sostener y defender lo que ellos mismos hacen.

El resultado puede hacer más consistente el proceso de reformas si sus protagonistas mantienen la lógica de sostener lo que hacen

A las consideraciones anteriores deberían añadirse otras de carácter instrumental. Entre lo sucedido con la reforma laboral de 2012, en la que el Gobierno ni siquiera suscitó la posibilidad de su diálogo con sindicatos y empresarios, ignorando incluso el acuerdo bipartito alcanzado solo unos días antes de la aprobación del real decreto ley, y la dedicación de dos largos años durante el periodo 2008-2010 a una infructuosa negociación tripartita en el periodo de mayor intensidad de la crisis, debe haber un espacio razonable de tiempo para el diálogo y la negociación. Un espacio medible en semanas o algunos meses, pero no en años.

El futuro Gobierno debería, a nuestro entender, hacer pública su voluntad de abrir una negociación tripartita alrededor de la agenda de materias que decidiera someter al diálogo. En ella deberían figurar las medidas que reorienten las reformas llevadas a cabo por el anterior Gobierno en el terreno laboral y social, pero, junto a ellas, es muy importante que se conforme un amplio programa que pueda responder a los principales retos económicos y sociales que España, como una de las grandes economías europeas, tiene planteados. Ahora bien, de la misma forma que muestra su voluntad de negociación y diálogo, el Gobierno debe hacer visible su empeño en afrontar su estrategia de reequilibrio social y reformas económicas si el diálogo no fructificara. Un empeño basado en la experiencia histórica, abrumadora en el caso español, de mayor estabilidad y sostenibilidad social y política en las reformas abordadas desde el consenso y el diálogo.

*Valeriano Gómez es economista y exministro de Trabajo y Santos Ruesga es catedrático de Economía Aplicada.