Los presupuestos de 2022 no están aún en vigor

La publicación en el BOE, el pasado 29 de diciembre, de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022 —los PGE—, más allá del análisis macroeconómico o político que merezca, ha suscitado una polémica nueva, encuadrable plenamente en lo que los juristas denominamos técnica legislativa, esto es, el procedimiento de elaboración de las normas y su adecuación formal y material a lo señalado por la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.

Esta polémica es la ausencia de la clásica —por común y preceptiva— disposición final relativa a la entrada en vigor. Una disposición no menor, nuclear en un Estado de derecho, por cuanto define el principio de legalidad desde la perspectiva temporal, garantizando así que la publicidad de las normas establecida en el artículo 9.3 de nuestra Constitución tenga eficacia aplicativa y, por lo tanto, que no se quiebre la seguridad jurídica. Sin esta disposición, en suma, los ciudadanos desconocen el momento en que una norma cualquiera aprobada y publicada les puede afectar.

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Consciente de ello, nuestra tradición jurídica diseñó un ordenamiento presidido por esa garantía de publicidad y su lógico correlato de efectividad que, además, buscaba evitar cualquier posible uso arbitrario de la ley por parte de los poderes públicos.

Así, el artículo 2.1 del Código Civil señala: “Las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa”. Ese 'otra cosa', en el caso de la legislación presupuestaria tiene un matiz importante en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, ya que esta es, como ley política por excelencia, una ley especial por especializada, en la medida en que tiene, a diferencia de cualquier otra ley, una clara temporalidad anual definida —salvo prórroga— y un procedimiento de elaboración específico que aúna las voluntades de dos de los tres poderes del Estado —el ejecutivo para su elaboración y el legislativo para su enmienda y aprobación—.

El carácter anual de los presupuestos, recogido en el artículo 134.2 de la Constitución, no es más que una referencia a su naturaleza específica temporal, que no obsta para señalar el momento de la entrada en vigor de la ley. Máxime, si se tiene en cuenta que los presupuestos sí se aplican con carácter retroactivo desde su aprobación: así ha sucedido innumerables veces, como en 2012, cuando se prorrogaron los de 2011 hasta que en junio de ese año se aprobaron los presupuestos para 2012 con efectos de 1 de enero de ese año.

Con este planteamiento, se entiende que, aunque la propia Constitución exprese, en su artículo 134.4, que “Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos”, esta aprobación previa antes del 31 de diciembre no conlleva, 'per se', que cualquier Ley de Presupuestos que cumpliese ese requisito constitucional estaría, 'ope legis', inmediatamente en vigor con su sola aprobación, al margen de que la misma estableciese su entrada en vigor.

Este carácter específico, esta especificidad formal y material de la Ley de Presupuestos no obvia, en definitiva, la necesidad de contener un 'tempus' en lo relativo a su entrada en vigor. Los vigentes presupuestos de 2021, aprobados el 30 de diciembre y publicados el día 31, por ejemplo, afirman en su disposición final cuadragésima sexta, relativa a la entrada en vigor, que “La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado”.

Por ello, no se entiende que el Ministerio de Hacienda insista en que muchos de los presupuestos aprobados en nuestra historia democrática se hayan saltado esa disposición porque “cuando se aprueban los presupuestos antes del 1 de enero no resulta necesaria la disposición final de entrada en vigor”. Los últimos, al menos, no. Y de ser así, lo único que manifestaría es una praxis incorrecta que durante mucho tiempo se ha soslayado en la consideración de su escasa importancia, un defecto de técnica legislativa atribuible tanto a los servicios jurídicos de las Cortes como al propio Gobierno.

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De hecho, las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por el Gobierno en 2005, esto es, los criterios que procede seguir en la elaboración de las normas, expresamente señalan: “En el caso de no establecerse ninguna indicación, la norma entrará en vigor a los 20 días de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el Código Civil”.

La disposición relativa a la entrada en vigor, por lo tanto, resulta imprescindible e insustituible, ya que no busca decir lo obvio, sino evitar un uso equívoco y fraudulento sujeto a criterios de oportunidad política en cuanto a la eficacia. Sin ella, por lo tanto, procede remitirse al artículo 2.1 y su 'vacatio legis' de las normas y, consecuentemente, contar 20 días desde la publicación el 29 de diciembre.

No cabe, en definitiva, otra interpretación que la señalada: los presupuestos generales del Estado para 2022 no están aún en vigor, y no lo estarán hasta el 18 de enero. Hasta ese momento, tenemos y tendremos la limitada prórroga temporal de los presupuestos de 2021. Y esta cuestión, al margen de otras consideraciones, incide de forma decisiva en todas aquellas normas cuya eficacia depende de la entrada en vigor de los presupuestos.

*David Delgado Ramos. Profesor de Derecho Constitucional. Universidad Rey Juan Carlos.