El error Escrivá

"La solución española al déficit de las pensiones: que pague la gente joven". Así tituló el Financial Times, hace unas semanas, un artículo sobre la última pieza de la reforma de pensiones del Gobierno de Pedro Sánchez. Aprobada por Real Decreto-ley el 16 de marzo de 2023, el ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones dio con ella por culminado "el proceso de modernización del sistema público de pensiones". En un intento de salir al paso de las críticas por haber decretado la disposición prescindiendo del debate parlamentario, se comprometió a tramitarla como proyecto de ley. Pero tras la convocatoria de las elecciones generales, el proyecto ha decaído, por lo que le corresponderá al próximo Gobierno decidir si lo presenta de nuevo o no. Cualquier decisión que adopte al respecto tendrá que contar con el beneplácito de la Comisión Europea, que, como condición para librar próximos tramos de los fondos Next Generation, exige la aprobación de medidas orientadas a garantizar la viabilidad financiera de las pensiones.

Una norma con carencias y a contracorriente

El Círculo Cívico de Opinión (CCO) —un foro de la sociedad civil abierto, plural e independiente— considera que los cambios normativos que ha introducido el citado Decreto-ley no son sostenibles. Además de carecer del respaldo de prácticamente toda la comunidad de expertos en pensiones —incluyendo al Banco de España y la AIReF—, no han sido consensuados en la Mesa de Diálogo Social. Por añadidura, esos cambios tampoco pueden justificarse razonablemente en virtud de las recomendaciones acordadas en la Comisión del Pacto de Toledo, no solo porque ninguna de ellas prefigura medidas como las adoptadas, sino también porque contradicen un principio fundamental del sistema de pensiones español: la contributividad, es decir, la existencia de una relación de proporcionalidad entre el esfuerzo de cotización efectuado por los trabajadores y las prestaciones que reciben como pensionistas.

El ministro Escrivá se ha empeñado a fondo en convencer a la Comisión Europea de que la sostenibilidad financiera de las pensiones es posible no solo sin introducir ajustes en los parámetros de cálculo de las futuras prestaciones por jubilación, que reducirían la relación entre estas y los últimos salarios percibidos (es decir, la tasa de sustitución), sino incluso asegurando la revalorización automática de las prestaciones de acuerdo con el IPC (sin cláusula de escape aplicable bajo circunstancias excepcionales) y aumentando las pensiones contributivas mínimas. ¿Cómo? Gracias a la "jubilación demorada" y al incremento de las cotizaciones sociales. Si los principales incentivos al retraso de la jubilación (y los desincentivos a su adelanto) fueron aprobados por ley a finales de 2021, el aumento de las cotizaciones constituye el núcleo del Decreto-Ley de marzo de 2023.

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En concreto, esta norma eleva la cotización correspondiente al Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI), diseñado hace solo poco más de un año, ordenando su aumento progresivo desde 0,6 puntos porcentuales en 2023 hasta 1,2 puntos en 2029 y su vigencia hasta 2050; también dispone un aumento escalonado de la base máxima de cotización de los salarios a un ritmo muy superior al de la pensión máxima concedida por la Seguridad Social, y crea, además, una cotización a las retribuciones salariales que superen esa base máxima, a modo de cuota de solidaridad de los trabajadores con salarios más altos.

Ninguno de esos tres aumentos se incorpora al cálculo de la prestación, por lo que su aplicación debilita el carácter contributivo de las pensiones. Lógicamente lo hace en mayor medida para quienes se encuentran más lejos de la jubilación, es decir, para los más jóvenes. De ahí que provoquen perplejidad las reiteradas declaraciones del ministro según las cuales esta reforma beneficia a los jóvenes, toda vez que son precisamente ellos quienes realizarán durante muchos años cotizaciones adicionales que no se tendrán en cuenta en el cálculo de sus pensiones.

Supuestamente, estos ingresos adicionales garantizarán que cuando los jóvenes de hoy se jubilen, el sistema disponga de suficientes recursos para pagar sus pensiones vitaliciamente. Pero esa garantía o "blindaje" se hace depender, en última instancia, de la activación de un dispositivo de corrección del déficit en cuya sofisticada operativa se prevé que intervengan, además del Gobierno y el Pacto de Toledo, la AiReF y la Comisión Europea (a través del Ageing Report); toda esta filigrana procesual implica, al fin y al cabo, que, en ausencia de acuerdo parlamentario para aprobar medidas compensatorias de las desviaciones entre ingresos y gastos del sistema de pensiones, aumentará el tipo de cotización previsto en el MEI. Así pues, el dispositivo "semiautomático" verosímilmente acabará desembocando bien en recortes de las prestaciones, bien en mayores aumentos de cotizaciones sociales.

El sistema disponga de suficientes recursos para pagar sus pensiones vitaliciamente

Aunque discutibles, ninguna de las anteriores piezas de la reforma de pensiones promovida por Escrivá ha suscitado un rechazo tan amplio como este Decreto-ley. Y no solo porque, en contra de lo esperado, renuncia prácticamente a ampliar el periodo de cómputo de la base reguladora de la pensión (en línea con las reformas de 1985, 1997 y 2011, la primera y la última bajo gobiernos del PSOE), sino, sobre todo, porque, en lugar de avanzar en la racionalización del gasto en pensiones en virtud de criterios demográficos (mayor esperanza de vida) y financieros (consolidación fiscal), apuesta por el aumento de los ingresos y la ampliación de las prestaciones.

El aumento de las cotizaciones implica necesariamente un encarecimiento del empleo en beneficio, no de las rentas salariales y de los trabajadores, sino de la Seguridad Social y los pensionistas. Supone, por lo demás, elevar una imposición sobre el trabajo que, en el contexto europeo, destaca por su elevado nivel (28,3%) y por la abultada proporción que corre a cargo del empleador (más de cuatro quintas partes), razones por las que, desde hace décadas, ha prevalecido el consenso de que los tipos de cotización no debían subir; un consenso del que, por cierto, también participaba Escrivá cuando presidía la AIReF.

El Gobierno se ha situado, por tanto, a contracorriente de las tendencias de reforma que han predominado en España desde los ochenta —y que predominan en la mayoría de los países de nuestro entorno—, orientadas a ajustar el gasto en pensiones mediante fórmulas que establezcan una relación más equitativa entre las cotizaciones efectuadas a lo largo de la vida laboral y las prestaciones vitalicias percibidas durante la jubilación.

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Las reservas de los expertos

La comunidad de expertos en pensiones ha publicado informes coincidentes en señalar que el incremento de los ingresos contributivos no podrá absorber el aumento del gasto en pensiones esperado en las próximas décadas. Coinciden también los expertos en subrayar que si las proyecciones de Escrivá excluyen la posibilidad de un déficit creciente del sistema de pensiones, es porque sobrevaloran el crecimiento medio del PIB y sobreestiman el efecto de los incentivos al retraso de la jubilación; es decir, porque se han diseñado con supuestos excesivamente optimistas. Pero en lugar de escuchar y debatir la elaboración y los resultados de estos análisis, el ministro ha optado por descalificarlos y tildarlos de interesadamente exagerados, "injustificados" y "someros", llegando incluso a arrojar dudas sobre la honestidad intelectual de sus autores.

El error Escrivá reside en la convicción adanista de haber resuelto el problema de las pensiones para siempre, de manera que ya no habría que preocuparse por el aumento del gasto ni sus posibles consecuencias sobre el empleo, la competitividad, la equidad intergeneracional y los compromisos de consolidación fiscal del Estado. Pero nada indica que el Gobierno haya calmado la preocupación social sobre el problema de las pensiones. Puede quizá preciarse de haber evitado la quiebra de la paz social con movilizaciones masivas como las que provocó la reforma de las pensiones de Macron en Francia, pero no ocultar que la pieza con la que ha querido coronar su propia reforma está muy lejos de haber conseguido el consenso mínimo necesario para asegura su estabilidad en el tiempo; y ello, porque suscita el rechazo de actores clave en cualquier reforma de las pensiones, como son los empresarios y los expertos. Ni unos ni otros pueden ser desoídos en un proceso de reformas, como tampoco cabe desoír a los sindicatos o a las asociaciones que agrupan a pensionistas, jubilados y a trabajadores mayores, entre otros colectivos.

En este insuficiente consenso residió la fragilidad de la Ley 23/2013, la reforma del Gobierno de Mariano Rajoy; y en él reside también la fragilidad del Real Decreto-ley 2/2023 del Gobierno de Sánchez.

El error Escrivá reside en la convicción adanista de haber resuelto el problema de las pensiones para siempre

La realidad de las pensiones se impone

Elíjase el indicador que se elija, todos certifican desde hace años el incremento del gasto en pensiones debido al aumento del número de prestaciones y de su importe medio. Los más de 190.000 millones de euros que los Presupuestos Generales del Estado para 2023 asignan a pensiones representan aproximadamente un 40% del gasto público total y suponen una cantidad 22 veces mayor que la dedicada a la partida de investigación, desarrollo, innovación y digitalización o 15 veces superior a la destinada a defensa.

Con todo, el problema de las pensiones no reside en que constituya hoy la principal partida de gasto público, sino en que muy probablemente durante las tres próximas décadas va a seguir aumentando a un ritmo intenso. Más allá de los problemas de sostenibilidad financiera, esta evolución genera una doble dependencia muy contraria al buen funcionamiento de un régimen democrático: cada vez más personas dependen económicamente del Estado, y cada vez quienes gobiernan y administran el Estado dependen políticamente más de quienes perciben rentas públicas.

Es cierto que una de las piezas de la reforma de pensiones de este Gobierno puede contribuir a ampliar los recursos de futuros pensionistas a través del impulso a las pensiones de empleo (el segundo pilar del sistema), pero no cabe pasar por alto que, antes de que se aprobara la norma diseñada con semejante objetivo, el Gobierno rebajó drásticamente los incentivos fiscales a las aportaciones a planes de pensiones privados, provocando así la primera caída del patrimonio del tercer pilar del sistema de pensiones desde que se creó hace ya casi 40 años.

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A la luz de los datos demográficos y financieros que ya se conocen y de las proyecciones que se han trazado por instituciones con elevada credibilidad analítica, España no está bien preparada ante la ola de jubilaciones de baby boomers; una ola que crece día a día y cuya cresta se alcanzará hacia 2040. La reforma Escrivá incluye algunas piezas que pretenden amortiguar el impacto de esa ola, como los incentivos al retraso de la jubilación, pero también otras que definitivamente la encrespan.

Mayoría parlamentaria y legitimidad social

Ante esta situación, el Círculo Cívico de Opinión defiende, como mejor opción posible, que el próximo Gobierno asuma la iniciativa de sustituir las disposiciones contenidas en el Real Decreto-ley 2/23 por otras que no solo tengan asegurado el respaldo de una mayoría parlamentaria, sino que alcancen la máxima legitimidad social posible. Para ello es necesario abrir un proceso de comunicación y negociación con los agentes sociales y la comunidad de expertos, informando cumplidamente de este proceso y sus resultados a la sociedad, tanto a la parte representada por asociaciones y organizaciones de diverso tipo, como a la parte no organizada.

La confianza social entre generaciones exige un sistema de pensiones financieramente sostenible. El sentido de la realidad y la prudencia aconsejan efectuar reformas que permitan financiar las pensiones no solo en fases altas del ciclo económico, sino también en las recesivas, dejando así al Estado margen para acometer otras muchas necesidades estructurales y coyunturales. Contener el gasto público en pensiones de la manera más justa posible es una responsabilidad política ineludible que exige abandonar posturas voluntaristas y tener muy en cuenta la interacción entre el sistema de pensiones y el funcionamiento de la economía. Sin una nueva forma de hacer política de pensiones, más realista, más prudente, más veraz y honesta, las reformas serán insuficientes e ineficaces, conducirán a una opacidad creciente del sistema y acabarán percibiéndose socialmente como medidas injustas.

* José Luis García Delgado es catedrático de Economía Aplicada. Universidad Nebrija. José María Serrano Sanz es catedrático de Economía Aplicada. Universidad de Zaragoza. En representación del Círculo Cívico de Opinión.