¿Qué le preocupa realmente al ministro de Energía?

Se encuentra con un sector saneado en que el principal reto no es la estabilidad financiera del sistema sino la lucha contra el calentamiento global y la descarbonización del suministro de energía

Foto: El ministro de Energía, Álvaro Nadal (d), momentos antes de su comparecencia en la comisión de Energía, Turismo y Agenda Digital del Congreso. (EFE)
El ministro de Energía, Álvaro Nadal (d), momentos antes de su comparecencia en la comisión de Energía, Turismo y Agenda Digital del Congreso. (EFE)

Tristemente, empezamos a estar cada vez más acostumbrados a la desaforada actividad legislativa del ministro Álvaro Nadal en las últimas semanas, poniendo en marcha modificaciones de la retribución de las actividades eléctricas y gasistas que su propio hermano, Alberto, reformó hace apenas cuatro años siendo secretario de Estado de Energía.

Su hermano Alberto se encontró un sector eléctrico con un fuerte déficit de ingresos (resultado del descontrol de los apoyos a las renovables) en el entorno de los 5.000 millones de euros al año. Este déficit llegó a poner en peligro la sostenibilidad del sistema, al acercarse la deuda acumulada a los 30.000 millones de euros.

No se puede decir que Alberto tomara decisiones de 'política energética', ya que lo que hizo fue fundamentalmente recortar la retribución de las actividades reguladas como las renovables o la distribución de electricidad (reduciendo la retribución de inversiones ya acometidas en el caso de las renovables, de una forma que varios jueces del Tribunal Supremo consideraron retroactiva) e imponer impuestos a la generación de electricidad. Pero lo cierto es que actuó en un momento crítico para el sector eléctrico, equilibró sus cuentas y resolvió el principal problema que tenía el sector en esos momentos. Y definió formulas, mecanismos y periodos regulatorios orientados a tranquilizar a los inversores acerca de que el Gobierno no volvería a tomar medidas 'sorpresivas' que amenazaran la seguridad jurídica de sus inversiones.

En contraste, Álvaro —el actual ministro— se encuentra con un sector saneado (las tarifas eléctricas recaudan incluso algo más que los costes que se les imputan), en que el principal reto que tiene por delante no es la estabilidad financiera del sistema sino la lucha contra el calentamiento global y la descarbonización del suministro de energía.

La descarbonización de la economía es un importante desafío, pero no hay que ser un gran experto para saber que implica (a) reducir el consumo de carbón y derivados del petróleo y (b) fuertes inversiones en fuentes de energía renovable. Y como, a día de hoy, las fuentes de energía renovable más baratas provienen de las instalaciones que producen electricidad (con sol y viento), ello supone apostar por la electrificación de la economía.

En este contexto, el ministro debería tomar decisiones orientadas a crear un entorno que favorezca la inversión, minimizando el riesgo regulatorio. Por ello, las decisiones del ministro causan perplejidad. Cabe recordar, a modo de ejemplo, que hace unos meses decidió poner obstáculos al cierre de centrales de generación, con el objetivo de impedir el cierre de centrales de carbón, a pesar de que existe un fuerte exceso de capacidad de generación y de que no se puede 'descarbonizar' si las centrales de carbón siguen funcionando. Y también es obvio que los inversores no van a querer invertir en España si resulta que la decisión de cierre de sus centrales va a depender de lo que decida el ministro de turno. (Sobre este asunto, recomiendo la lectura del informe de la CNMC dando su opinión al respecto).

Sin embargo, en su comparecencia en el Congreso el pasado 31 de enero, el ministro volvió a sorprendernos con medidas imprevisibles e improvisadas, como por ejemplo anunciando su intención de repercutir el coste de desmantelamiento de las centrales nucleares a las empresas propietarias, dejando que Enresa (empresa pública hasta ahora responsable del desmantelamiento de estas centrales) se encargue solo de la gestión de los residuos.

'A priori', podría parecer razonable que las centrales nucleares paguen por el desmantelamiento y la gestión de los residuos que ha generado su propia actividad. Sin embargo, resulta menos comprensible que esta decisión se tome ahora cuando las centrales están próximas a cumplir 40 años y ya vienen pagando una tasa de 6,7 euros por MWh producido (unos 375 millones de euros al año) precisamente para dotar un fondo para financiar el desmantelamiento de estas centrales y la gestión de residuos por parte de Enresa.

Enresa es la empresa responsable de custodiar el fondo, y el Gobierno, a través del Plan General de Residuos Radioactivos, es el responsable de calcular la tasa necesaria para que, una vez las centrales cumplan 40 años de operación, se disponga de los recursos financieros necesarios para afrontar tanto los desmantelamientos como la gestión de los residuos.

Entonces, si se está aplicando un mecanismo de financiación del desmantelamiento y las centrales están cercanas a esos 40 años, ¿por qué transferir la obligación de desmantelamiento a las empresas titulares de las instalaciones? ¿No debería estar ya el fondo dotado con los recursos necesarios?

Lamentablemente, la respuesta es: no. La explicación se encuentra fundamentalmente en el descontrol sobre los gastos de Enresa. Las incertidumbres sobre la fecha de entrada en funcionamiento del almacenamiento temporal centralizado (ATC) han llevado a esta empresa a poner en marcha la construcción de almacenamientos temporales individuales (ATI) que, además de ser redundantes cuando se construya el ATC, han incrementado los gastos del fondo, originando un déficit.

En 2012, el Gobierno creó nuevos impuestos a la producción y almacenamiento del combustible nuclear gastado (por medio de la Ley 15/2012). Esto llevó al cierre anticipado de la central nuclear de Garoña, dada la magnitud de los impuestos. Sin embargo, incomprensiblemente, en lugar de destinar esos impuestos a financiar el fondo de Enresa, el Gobierno los desvió destinándolos a financiar las subvenciones a las energías renovables. Es decir, impuestos que supuestamente se aplicaron para financiar el desmantelamiento de las centrales nucleares se destinaron, en realidad, a financiar subvenciones a instalaciones renovables. La falta de transparencia (el Gobierno no actualiza el Plan General de Residuos Radioactivos desde el año 2006) impide conocer la magnitud del déficit de Enresa, pero es muy probable que el problema actual no existiría de haberse destinado los recursos de los impuestos de la Ley 15/2012 al mencionado fondo.

Los impuestos y cargos que pagan actualmente las centrales nucleares en España se elevan a 19€/MWh, casi tanto como su margen operativo

Además, los impuestos pagados por las centrales nucleares para financiar las renovables (cerca de 300 millones al año), junto con los impuestos autonómicos y municipales (ecotasas) que gravan la producción de electricidad de origen nuclear, son las responsables de que los propietarios de estas instalaciones sean reacios a acometer las inversiones que sin duda les exigirá el Consejo de Seguridad Nuclear para extender su vida útil más allá de los años 2020-2021 (las licencias de explotación de seis de las siete centrales nucleares que hay en España expiran en esas fechas).

En efecto, los impuestos y cargos que pagan actualmente las centrales nucleares en España se elevan a 19 €/MWh, que es casi tanto como su margen operativo (la diferencia entre sus ingresos del mercado y sus costes operativos más inversiones recurrentes). Ello supone que el flujo de caja remanente es insuficiente para recuperar las inversiones ya realizadas y, por supuesto, hace inviable cualquier futura inversión; de ahí que sus propietarios hayan anunciado que cerrarán las centrales si el Gobierno no revisa los niveles de fiscalidad. Pero si las seis centrales nucleares cuyas licencias expirarán en 2020-2021 se cierran, el resultado será un fuerte incremento en el precio del mercado de generación y en las facturas de los consumidores.

Así, nos encontramos con que el ministro parece que efectivamente va a revisar los costes con los que grava a estas centrales, pero no a la baja, como cabría esperar, sino al alza, traspasando a las empresas la responsabilidad y costes de hacer frente al desmantelamiento.

El ministro parece que efectivamente va a revisar los costes con los que grava a estas centrales, pero no a la baja, como cabría esperar, sino al alza

El sistema español de gestión del desmantelamiento y residuos radioactivos es un modelo lógico e imitado a nivel internacional. Alemania acaba de adoptarlo. El motivo es que permite trasladar la experiencia adquirida por Enresa con el desmantelamiento de los primeros reactores (Vandellós I, Zorita y Garoña) al resto de centrales que deberán desmantelarse en el futuro. Esto minimiza los costes de desmantelamiento, y permite hacerlo con equipos experimentados y mayor seguridad.

¿Por qué cambia Nadal el sistema de gestión del desmantelamiento de las centrales nucleares justo cuando, después de varias décadas, se acerca al momento del desmantelamiento (si no se acomete la extensión de vida)?

El motivo es que lo que está haciendo el ministro es trasladar a las empresas el déficit del fondo de Enresa, a pesar de que (a) dicho déficit no es atribuible a la gestión de las empresas y que (b) el dinero que las empresas han pagado en los impuestos aprobados en diciembre de 2012 para tales gastos ha sido desviado por el Gobierno para apoyar a las renovables.

Nadal se olvida de que la descarbonización es su principal reto y que, para afrontarlo con éxito, va a necesitar de importantes inversiones. Esta forma de proceder, oportunista y caprichosa, le permitirá 'meter la mano en el bolsillo' a los generadores, pero ahuyentará a los inversores (incluidos los propios generadores nucleares, que no van a acometer las inversiones necesarias para extender su vida, lo cual redundará en un incremento en las emisiones de CO2 a la atmósfera). Es una estrategia de 'pan para hoy y hambre para mañana', ya que la falta de inversión hará que el sistema eléctrico sea menos eficiente y que el precio del mercado sea más caro, en perjuicio de los consumidores.

Si el ministro quiere proteger a los consumidores, lo que debería hacer es una reforma fiscal para permitir que el sistema eléctrico funcione sin distorsiones, y sacar de la tarifa eléctrica ese 50% de los costes que son ajenos al suministro (que equivale a aplicar una tasa impositiva ¡del 100%!). Francia ya lo ha abordado así. Eso llevaría sin duda a que los generadores optaran por la extensión de vida de las centrales nucleares —cumpliendo con las exigencias del Consejo de Seguridad Nuclear— y minimizaría el coste para los consumidores. Sin embargo, hace lo contrario. Por ello, la pregunta: ¿qué le preocupa realmente al ministro de Energía?

*Óscar Arnedillo Blanco, director gerente de NERA Economic Consulting.

Tribuna

Escribe un comentario... Respondiendo al comentario #1
13 comentarios
Por FechaMejor Valorados
Mostrar más comentarios