"Nunca dejar heridos": la necesaria despolitización del Leviatán andaluz

Se atribuye a Luis Pizarro, durante muchos años factótum del socialismo andaluz, una máxima irrenunciable en los gobiernos socialistas: “Nunca dejar heridos”. Allá cuando se destituyese a un alto cargo de la Administración andaluza, había que encontrarle acomodo antes de obligarle a volver a su ocupación previa a la política (en caso de que esta existiese). Formar parte del socialismo andaluz era como ingresar en una buena familia. Nunca te dejarían a la intemperie.

Las organizaciones que más éxito han tenido en la historia en el exigente oficio de la supervivencia han seguido principios de funcionamiento parecidos: desde los marines estadounidenses, la diáspora judía, las familias sicilianas o las grandes corporaciones financieras e industriales. “Nunca dejar heridos” es una regla que todas siguen a rajatabla.

En Andalucía, al principio, no era difícil encontrar acomodo a un consejero cesado o a un director general caído en desgracia. Había sitio de sobra. Con el paso del tiempo (37 años dan para muchos rasguños), la nómina de los caídos fue engordando. Así que la Junta tuvo que agudizar el ingenio. La figura del delegado provincial es habitual en otras comunidades para coordinar las competencias autonómicas en el territorio; lo que no es habitual es que exista, como ocurre en Andalucía, un delegado provincial para cada una de las consejerías (es decir, ocho provincias por 13 consejerías, más de 100 delegados territoriales). Tampoco es habitual la multiplicación de agencias, la denominada 'Administración paralela', para desarrollar competencias que en otras comunidades realizan directamente las consejerías. La Agencia Pública de Educación, por ejemplo, “construye, amplía y moderniza los centros educativos públicos” y “gestiona los servicios complementarios como los comedores escolares, aula matinal y actividades extraescolares, así como el transporte escolar”.

En Andalucía, al principio, no era difícil encontrar acomodo a un consejero cesado o a un director general caído en desgracia. Había sitio de sobra

Desconocemos si en Andalucía la construcción de colegios o los comedores escolares se gestionan de forma más eficiente que en otras comunidades (lo que podría ser una razón legítima para utilizar el modelo de agencias) porque lamentablemente la evaluación y comparación de las políticas públicas es una de las grandes asignaturas pendientes de nuestro sector público. Lo que sí sabemos es que la Agencia Pública de Educación andaluza, que gestiona un presupuesto de más de 500 millones de euros anuales, tiene un director general, varios directores por área y gerentes provinciales, en definitiva, una docena de altos cargos que se superponen a los de la Consejería de Educación y los ya referidos delegados provinciales. “Nunca dejar heridos”. Además, lógicamente, hay centenares de empleados que trabajan para esta agencia, parafuncionarios que desarrollan funciones propias de empleados públicos sin haber pasado por un sistema de acceso reglado. ¿Eficiencia en la gestión o redes clientelares?

En su último libro ('Organizando el Leviatán'), Víctor Lapuente se pregunta cómo debe estar organizada la administración pública para cumplir sus objetivos y hacerlo al menor coste, evitando el derroche de dinero público y la aparición de casos de corrupción. No es una pregunta baladí ni tampoco una sujeta a apriorismos ideológicos: en España ha habido casos sonados de corrupción en administraciones socialistas (Andalucía), populares (Madrid o Valencia) o nacionalistas (Cataluña), mientras otras administraciones autonómicas, como las de País Vasco o Navarra, en general, han mostrado mejores resultados en casi todos los indicadores.

La clave, argumenta Lapuente, está en la relación entre los políticos y los funcionarios (o burócratas). No se trata simplemente de dar poder a los burócratas frente a las políticos (lo que se conoce como sistemas weberianos cerrados). Estos modelos no funcionan mejor que otros en términos comparados: cuando los burócratas controlan por completo una actividad, aparecen tics corporativistas y terminan velando solo por sus propios intereses. Basta pensar por ejemplo en el caso de los controladores aéreos en nuestro país.

La clave, que las carreras de políticos y burócratas estén separadas: que la carrera profesional de los funcionarios no dependa de las decisiones políticas

Por el contrario, los políticos no son seres malignos a inutilizar sino que tienen mucho que aportar a esta relación: pueden promover reformas, establecer directrices a medio plazo o insuflar nuevos bríos en la administración. La clave, según Lapuente, es que las carreras de políticos y burócratas estén separadas: que la carrera profesional de los funcionarios no dependa de las decisiones de los políticos. Pero también que los funcionarios no den con tanta facilidad el salto a la política. Que convertirse en consejero autonómico no sea el escalón siguiente a ser director general, sino que se trate de dos carreras profesionales distintas.

Andalucía seguramente es el caso más extremo del modelo opuesto al que defiende Lapuente; es el ejemplo arquetípico de las 'carreras integradas' entre políticos y burócratas. En Andalucía toda la maraña de altos cargos forma parte de un mismo magma continuo: la carrera para una joven promesa política puede empezar como concejal de su pueblo, para pasar luego a delegado provincial de cultura, director general de sanidad, consejero de agricultura y, cuando se cae en desgracia, encontrar acomodo en una agencia. La Consejería de Cultura tiene dos direcciones generales: al frente de las mismas están dos exalcaldes socialistas, tal vez con conocimientos técnicos, pero que están allí por ser políticos. Varios directores generales de agencias ocuparon antes cargos de mayor responsabilidad en la Junta. “Nunca dejar heridos”.

Andalucía es el ejemplo arquetípico de las 'carreras integradas' entre políticos y burócratas

Un funcionario andaluz que quiera promocionar y aspirar a mayores responsabilidades tiene necesariamente que hacer carrera política. De la misma forma que para un político andaluz, su carrera consiste en ir acumulando responsabilidades en la Administración andaluza. No por casualidad Andalucía ocupa la última posición en calidad institucional en el European Quality of Government Index 2017, elaborado por la Universidad de Gotemburgo (donde da clases el propio Víctor Lapuente).

El acuerdo firmado por Ciudadanos y el Partido Popular para formar el nuevo Gobierno andaluz señala la “despolitización, la eficiencia administrativa y la lucha contra la corrupción” como una de sus principales objetivos. Se proponen medidas tales como la reducción de altos cargos, la aprobación de una ley de despolitización de la Junta y la definición legal de la la “figura de los directivos públicos, de carácter técnico, diferenciada de los altos cargos, de carácter político”. Los directivos públicos, incluidos los directores de las agencias, sociedades mercantiles, fundaciones y demás entes públicos instrumentales, “serán elegidos siempre por concurso público, abierto y transparente por un período de seis años”.

Hacer heridos no es lo mismo que hacer sangre, pero tampoco puede significar no hacer nada

No parece casualidad que el responsable de programas de Ciudadanos, Toni Roldán, escriba una certera reseña de 'Organizando el Leviatán' en el último número de la revista 'Letras Libres', porque muchas de las medidas contenidas en el acuerdo de Gobierno tienen una clara inspiración en las tesis de Lapuente. No será fácil implementarlas: habrá que ser implacable con las redes clientelares, reducirlas donde las redundancias sean manifiestas, pero hacerlo sin poner en peligro el correcto funcionamiento de la Administración. Para ello, habrá que buscar las complicidades de los propios funcionarios, evitar el 'turnismo' (el 'ahora me toca a mí') y darle la vuelta como un calcetín a una cultura de favores políticos que ha impregnado el funcionamiento de la Administración andaluza durante décadas.

La legislatura que ahora arranca en Andalucía es endiabladamente compleja. La aritmética parlamentaria es enrevesada, los socialistas siguen con esa mezcla de negación de la realidad y vana esperanza en que todo sea un mal sueño propia de los 'shocks' postraumáticos, Adelante Andalucía ni está ni se le espera, Vox se pasea con aires de nuevo rico, mientras PP y Ciudadanos se miran de reojo. Muchos de los 'cambios de régimen' en nuestro país (el gobierno de Touriño en Galicia, como recordaba Nacho Cardero hace unos días, el de Monago en Extremadura o el tripartito en Cataluña) acabaron en petardazos. Hacer heridos no es lo mismo que hacer sangre, pero tampoco puede significar no hacer nada. Y lo más difícil es que los ciudadanos perciban que son los principales beneficiados de las reformas. El camino a Suecia empieza por Andalucía.