Un atropello constitucional a la vista de todos

En enero de 2003, el Tribunal Constitucional, presidido por Manuel Jiménez de Parga, dictó una sentencia que hoy merece ser recordada. Su origen está en un recurso presentado por el entonces presidente del Gobierno, José Maria Aznar, ante la decisión del parlamento vasco de tramitar el proyecto de ley de presupuestos de 2002 más allá del 1 de enero de ese mismo año, que es la fecha en la que deberían haber entrado en vigor los nuevos. Hay que recordar que los presupuestos, y dado su carácter anual, según la Constitución (artículo 134.4), se prorrogan de forma automática, sin necesidad de norma alguna, en caso de no ser aprobados antes del primer día del ejercicio económico correspondiente.

Lo que sostuvo el abogado del Estado fue que tramitar una Ley de presupuestos para ese mismo año cuando ya estaban en vigor los prorrogados vulnera el principio constitucional de seguridad jurídica, que obliga al legislador, como admitió el letrado del parlamento vasco, a "perseguir la certeza y no la confusión normativa". Lo más relevante de la sentencia, que finalmente dio la razón al presidente del Gobierno, además de sus fundamentos jurídicos, fue, sin embargo, un exquisito repaso histórico sobre la importancia de los presupuestos como núcleo central de los sistemas parlamentarios. Puede parecer una obviedad, pero en la España de 2025 no lo es.

El origen remoto de las actuales leyes de presupuestos, recuerda el fallo, hay que buscarlo en la autorización que el monarca debía obtener de las asambleas estamentales para recaudar tributos de los súbditos. Así, por ejemplo, la existencia de un presupuesto fue la garantía ofrecida por Pedro III, en 1283, a las Cortes Catalanas de Barcelona de no introducir nuevos tributos sin el consentimiento de ellas o, en un ámbito distinto, lo establecido en la Carta Magna inglesa de 1215 que prohibía la existencia de tributos "sin el consentimiento del Consejo común".

Cuando Sánchez dice que no llevará al Congreso parte del incremento del gasto militar se salta las reglas básicas del parlamentarismo

Como consecuencia directa de este principio de "autoimposición", continúa la sentencia, surgió el derecho de los ciudadanos, no sólo a consentir los tributos, sino también a conocer su justificación y su destino, derechos que recogió ya la Declaración de Derechos de 1689 (Bill of Rights), y que confirmó la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y asumió la Constitución de Cádiz de 1812. Los primeros presupuestos, de esta manera, constituían la autorización del parlamento al monarca respecto de los ingresos que podía recaudar y los gastos máximos que podía realizar y, en este sentido, cumplían la función de control de toda la actividad financiera del Estado.

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Marisol Hernández

Principio de legalidad

En la segunda mitad del siglo XIX, sin embargo, cuando los tributos se convierten en la principal fuente de financiación de los Estados, se produjo un desdoblamiento del principio de legalidad financiera. La Ley de presupuestos pasa de establecer una autorización respecto de los ingresos a recoger una mera previsión. Sin embargo, respecto de los gastos la Ley de presupuestos mantiene su carácter de autorización por el Parlamento, "autorización que es indispensable para su efectiva realización (principio de legalidad presupuestaria)".

La conclusión del TC es, probablemente, lo más interesante. El presupuesto es, sostiene, la clave del parlamentarismo, "ya que constituye la institución en que históricamente se han plasmado las luchas políticas de las representaciones del pueblo para conquistar el derecho a fiscalizar y controlar el ejercicio del poder financiero".

Cuando el presidente del Gobierno dice que no tiene intención de llevar al parlamento parte del incremento del gasto militar es, de hecho, la forma más espuria, y, por la tanto, injusta y hasta inconstitucional, de saltar las reglas más básicas del parlamentarismo. De hecho, es un paso más en el progresivo vaciamiento político del poder legislativo hasta convertirlo en una mera correa de transmisión del Ejecutivo: No es un problema nuevo, es una tendencia cada vez más evidente en las democracias parlamentarias, donde los representantes elegidos por el pueblo son en muchas ocasiones meros brazos de madera que se impulsan por la presión del Gobierno de turno.

Ni siquiera quienes tienen potestad para rebelarse, los grupos parlamentarios o el Defensor del Pueblo, lo cuestionan ante el TC

Desde la voladura del bipartidismo, sin embargo, la Ley de Presupuestos se ha convertido en un comodín para todos los gobiernos, los de antes y el de ahora, que despreciando ese principio de seguridad jurídica, que incluye el cumplimiento de la fecha prevista para presentar el proyecto de ley (tres meses antes de que expire el año), han hecho de su capa un sayo. Así se ha llegado a la situación actual.

En una decisión insólita, el presidente del Gobierno decidió no presentar los presupuestos generales del Estado para 2025, lo que puede calificarse de atropello constitucional sin que al parecer haya ocurrido nada. Ni siquiera quienes tienen potestad para rebelarse desde el ordenamiento constitucional, los grupos parlamentarios o el propio Defensor del Pueblo, lo han cuestionado ante el TC, que es quien debería poner orden a este desmán.

Es verdad que en el caso de modificaciones o ampliaciones de crédito, que es la vía que utilizará el Gobierno para gastar más, hay cierto margen de maniobra, pero con límites si no se quiere desnaturalizar la función clásica del presupuesto. Es decir, las modificaciones de crédito sólo se pueden hacer por supuestos excepcionales, concretamente cuando se trate "de un gasto inaplazable provocado por una circunstancia sobrevenida".

Una decisión caprichosa

No parece, sin embargo, que el aumento del gasto militar sea una cuestión sobrevenida. Al menos desde la cumbre de la OTAN de 2014 España adquirió el compromiso de situar el gasto en defensa en el 2% del PIB, lo que significa que si Sánchez elige ese camino, estaría en realidad saltándose a la torera los preceptos constitucionales. El Gobierno conoce mejor que nadie los compromisos internacionales de España y, por lo tanto, es en los próximos presupuestos —en tiempo y forma— donde debe sustanciarse el incremento del gasto.

La legislación habilita algunas de las fórmulas más opacas de la gestión de la cosa pública, como son las modificaciones de crédito

Vivir sin presupuestos y al albur de la decisión caprichosa del presidente del Gobierno en función de que cuente o no con la mayoría suficiente es, probablemente, el mayor ataque que se ha producido a la democracia española desde dentro. Precisamente porque la Ley de presupuestos no es una ley cualquiera. No sólo Moncloa ha dejado sin efecto el debate sobre el estado de la nación, un instrumento complementario de control del Gobierno, sino que, además, hurta a los ciudadanos del debate presupuestario sin que pase nada. Gratis total. Si de verdad le preocupa a Feijóo que España camine hacia una autocracia, no tiene más que llevar al Gobierno al TC por no haber presentado los presupuestos.

El país vive, incluso, con normalidad que no haya presupuestos sin que hayan saltado las costuras del Estado. Sin duda, porque la propia legislación habilita algunas de las fórmulas más opacas de la gestión de la cosa pública, como son las modificaciones de crédito o las ampliaciones, que habilitan a los organismos públicos, acostumbrados a una baja ejecución del presupuesto en algunos departamentos, a seguir operando como si las leyes presupuestarias hubieran sido aprobadas.

Sin contar los llamados créditos ampliables, que obligan al Estado a asumir su coste, independientemente de su volumen, ya que afectan a funciones esenciales o a los compromisos internacionales, como son el pago de los intereses de la deuda o las pensiones. En definitiva, trucos contables para incumplir el mandato fundamental de cualquier parlamento: la aprobación del presupuesto. No hacerlo es volver a la era del absolutismo. Gobernar sin presupuestos no es gobernar, es otra cosa.