Golpe de mano, la disolución del Senado

No es una serpiente de invierno. Comienza a presentar una envergadura mayor que un mero rumor. Se asegura, por quien está en condiciones de saberlo, que el presidente del Gobierno, haciendo uso de sus facultades previstas en el artículo 115 de la Constitución, podría decretar, y se baraja en la Moncloa, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución anticipada del Senado y convocar elecciones para la Cámara alta, manteniendo la legislatura en el Congreso hasta su conclusión en 2027.

Desde la primera legislatura de la democracia (1979-1982), los sucesivos presidentes del Gobierno que han anticipado las elecciones legislativas han disuelto simultáneamente las dos Cámaras legislativas y convocado elecciones para ambas. No habría precedente, en consecuencia, de una disolución de solo una de las Cámaras legislativas. Entre otras razones porque los presidentes han gobernado —menos Sánchez en esta XV legislatura— con el mayor número de escaños tanto en una como en otra. Ocurre que tampoco ninguno de los dos grandes partidos había gobernado nunca sin ser los más votados y con más diputados y senadores. Con Sánchez se rompe esa trayectoria. Otra característica distintiva: hasta 2019, en España no se habían formado gobiernos de coalición.

En democracia no se ha disuelto por separado el Congreso y el Senado, pero nunca se han dado las circunstancias de esta XV legislatura

Aunque las funciones legislativas del Senado son de segunda vuelta y sus competencias limitadas, la Cámara tiene capacidad para vetar leyes, para constituir comisiones parlamentarias de investigación, para convocar sesiones de control al Gobierno, para aprobar medidas del Ejecutivo en los supuestos previstos en el artículo 155 de la Constitución (como ocurrió en octubre de 2017, cuando Rajoy propuso medidas de intervención en la autonomía catalana), para designar magistrados del Constitucional y vocales del Consejo General del Poder Judicial, y otras que inciden sobre la acción gubernamental en el ámbito presupuestario.

La mayoría absoluta de la que dispone el PP en el Senado es de 143 escaños sobre un total de 266. En los comicios de julio de 2023 obtuvo 120, a los que los populares sumaron los senadores de designación autonómica. Feijóo ganó las elecciones también en el Congreso (137 diputados) pero no gobierna porque Pedro Sánchez pactó su investidura con una mayoría alternativa. De nuevo, una situación inédita. Especialmente delicada para el Gobierno de coalición porque en las elecciones autonómicas y locales de mayo de 2023 el PSOE perdió en la mayoría de las comunidades y ayuntamientos de las capitales de provincia. El PP ya disponía para esa fecha de mayorías absolutas en Andalucía y Galicia.

El poder del PP está en su mayoría absoluta en el Senado, en el gobierno de las autonomías y en sus concejales y alcaldes

Sánchez no descarta la disolución anticipada del Senado. La decisión, de producirse, sería arriesgada, pero, para el PSOE no más que mantener la actual correlación de fuerzas que tanto dificulta su gestión gubernamental. Implicaría, eso sí, una novedad extraordinaria en el decurso del sistema constitucional de 1978. La Carta Magna establece en el artículo 115 que el presidente del Gobierno "previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey". Y añade: "El decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones". La medida no requiere de motivación. Basta el criterio del presidente y la formal deliberación previa en el Consejo de Ministros.

El letrado de las Cortes Fernando Santaolalla López, ya fallecido, en la interpretación de este precepto en el libro Comentario mínimo a la Constitución española, texto coordinado por el catedrático de Derecho Administrativo y Director de la Real Academia Española, Santiago Muñoz Machado, sostenía que "la disolución puede afectar al Congreso y al Senado por separado y a las dos Cámaras conjuntamente. Esta tercera variante es la que se ha seguido en la práctica, sin excepción alguna. Son razones funcionales las que han conducido a ese resultado, pues la disolución exclusiva de una Cámara habría obligado a duplicar elecciones —las de la Cámara disuelta y las de la otra al concluir su mandato— con el consiguiente trastorno".

La decisión sería de la exclusiva responsabilidad del presidente y el Rey debe firmar el decreto de disolución porque sería un acto debido

Existe una coincidencia académica en la interpretación literal del artículo 115 de la Constitución: efectivamente, permite la disolución por separado de las Cámaras legislativas, aunque no falte quien entienda que el "desuso constitucional" enervaría esa interpretación literal en favor de otra histórica y contextual que vetaría al presidente del Gobierno esa posibilidad. No obstante, el debate no es principalmente jurídico sino político. Porque resultaría un golpe de mano, no ilegítimo y no notoriamente inconstitucional, de un alcance extraordinario y contrariaría una trayectoria de más de 45 años de democracia.

Frente a este argumento, sin duda con peso, se opone que las circunstancias de la XV legislatura son por completo nuevas y diferentes a cualesquiera otra anterior: no gobierna el partido más votado, el que gobierna no tiene mayoría en el Senado y, además, apenas si dispone de implantación local y autonómica mayoritaria, produciéndose así una grave disfuncionalidad general.

Aunque esa distorsión la hayan propiciado los pactos de investidura de Sánchez que se ocultaron a los electores del PSOE —es más, se negaron la misma víspera de la jornada electoral del 23 de julio de 2023— lo cierto y verdad es que el presidente del Gobierno podría disolver la Cámara senatorial bajo su responsabilidad. Ha transcurrido más de un año desde los últimos comicios y no está en trámite moción de censura, únicas limitaciones al ejercicio de la facultad presidencial de disolución. Tampoco el Rey tendría nada que decir al respecto porque firmar el decreto de disolución y convocatoria de elección es para el Jefe del Estado un acto debido como lo son la mayoría de los que la Constitución le encomienda y como corresponde a una monarquía y democracia parlamentarias.

En último caso, este asunto apela a la responsabilidad política, a los precedentes, a una interpretación histórica de la Constitución y a la lealtad a los valores consolidados y tenidos por tales por los dos grandes partidos de Estado. Aunque, visto lo visto, la invocación a ese patrimonio inmaterial de la democracia española no sea otra cosa que un brindis al sol. Sánchez, en su extrema debilidad, derrotado por sus propios socios, tiene el dedo en el gatillo de las posibilidades que le ofrece el artículo 115 de la Constitución.