Una "Gran Estrategia" para España (II): Las Élites Públicas

Cómo seleccionar a las personas que llevarán puestos de dirección en el Estado que no han sido elegidas por unos comicios o como fruto directo de los mismos

Foto: Jornada de puertas abiertas del Congreso de los Diputados. (EFE)
Jornada de puertas abiertas del Congreso de los Diputados. (EFE)
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En mi primera entrada en este blog esbocé que un pilar fundamental de una "gran estrategia" para nuestra nación era incrementar la capacidad de la Administración Pública de España, en todos sus niveles territoriales e institucionales. Argumenté, también, que la baja capacidad de nuestro Estado estaba íntimamente ligada al proceso de selección de sus élites administrativas y políticas.

Hoy propondré ideas de reforma en la selección de las élites de la Administración Pública de España. Hablaré de cómo seleccionar a las personas que llevarán puestos de dirección en el Estado que no han sido elegidas por unas elecciones (como un diputado) o como fruto directo de las mismas (un ministro). En entradas futuras, discutiré las reformas en la selección de las élites políticas —aquellas vinculadas con el proceso electoral— y explicaré cómo intentar que tales reformas sean apoyadas por el actual sistema político-institucional. Ya que amenazan el poder de muchos, la resistencia a las mismas será considerable.

Dicho esto, debemos saber adónde queremos llegar antes de preocuparnos de cómo llegar ahí políticamente, aunque solo sea para clarificar ideas. A la vez, tampoco plantearé propuestas irrealistas o que quebranten el paradigma básico de nuestro derecho administrativo. Me centraré en cinco reformas incrementales, similares a las que países de nuestro entorno económico y cultural han acometido en las últimas décadas con resultados positivos. Si Irlanda y Portugal han mejorado su función pública, España puede seguir el mismo camino.

Antes de empezar, una advertencia: esto es una entrada en un 'blog'. Aunque en los siguientes párrafos intentaré ser concreto, muchos detalles se quedarán en el tintero por razones de espacio.

Las cinco reformas de la Administración Pública de España se han de fundamentar en tres principios sustantivos y uno formal. Los principios sustantivos son la independencia, mérito e igualdad de oportunidades. Con respecto a la independencia, en un Estado social y democrático de Derecho, la administración pública ha de servir de manera objetiva e imparcial a los intereses generales, guiada por el sistema político en sus metas, pero no "colonizada" por el mismo. La independencia de la administración pública y la continuidad de gestión que tal independencia genera es la única base posible sobre la que se puede construir un Estado de alta capacidad. Todas las veces que insistamos en este principio de independencia —quizás el más fundamental de todos— serán pocas.

Debemos saber adónde queremos llegar antes de preocuparnos de cómo llegar ahí políticamente, aunque sea para clarificar ideas

En cuanto a los principios de mérito e igualdad de oportunidades, hemos de seleccionar a las personas más capaces para dirigir la actividad del Estado en términos de liderazgo, inteligencia, esfuerzo y compromiso con el bien común. A la vez, debemos asegurarnos de que la selección capte talento en todos los ámbitos sociales y territoriales de España. Tendremos que crear las vías necesarias para ello, desde la escuela primaria al postgrado, con la consiguiente inversión presupuestaria.

Un ejemplo puede clarificar los principios de mérito e igualdad de oportunidades. España ha recibido en las dos últimas décadas un flujo importante de inmigración. Algunos lectores pensarán que tal política ha de mantenerse. Otros lectores preferirán reducir la llegada de nuevos inmigrantes. Pero, independientemente de las preferencias de cada uno, el hecho es que hay cientos de miles de españoles, hijos de inmigrantes, nacidos en España o llegados con muy pocos años. Entre estos jóvenes, por un cálculo de probabilidades, habrá muchísimos de gran inteligencia, capacidad de trabajo y voluntad de servicio. Es una prioridad fundamental que nuestro sistema de selección pública identifique este talento. Si en las oposiciones a altos cuerpos del Estado no empezamos a ver un número significativo de aprobados con apellidos marroquíes o rumanos en 2030, algo estaremos haciendo mal. España, en 2030, necesitará del esfuerzo de todos.

El principio formal es el de diseño de procesos de selección basados en la evidencia empírica, la transparencia y la evaluación constante de los mismos. Algunas de las ideas que enumeraré en los párrafos siguientes pueden no funcionar. Además, las circunstancias cambiarán y, lo que era un sistema de selección exitoso en 2020 podrá no serlo en 2040. Aunque el Instituto Nacional de Administración Pública y sus equivalentes autonómicos ya están, teóricamente, a cargo de este cometido, nos falta largo camino por recorrer. Debemos imitar los ejemplos de la Comisión para los Nombramientos en la Función Pública de la República de Irlanda, creada por la reforma administrativa de 2004 o la Comisión de Reclutamiento y Selección para la Administración Pública de Portugal, regulada por la Ley n.º 64/2011 y posteriores modificaciones. Las comisiones irlandesas y portuguesas han adquirido, en solo unos años, un gran prestigio internacional, demostrando que las reformas son posibles en países europeos periféricos cercanos a España y con antiguas tradiciones de poca independencia, corrupción e injerencia política en la administración.

La independencia de la administración pública y la continuidad de gestión que genera es la única base para construir un Estado

La primera reforma sería, por tanto, transformar al Instituto Nacional de Administración Pública en una autoridad independiente, como la AIREF, con plena autonomía orgánica y funcional, dotarla de los medios suficientes y extender su ámbito de actuación a todos los niveles administrativos. La Autoridad Independiente de Administración Pública (AIAP) supervisaría el diseño, actividad y actualización de los mecanismos de acceso a la función pública según los criterios trazados en una nueva Ley de Acceso y Funcionamiento de la Administración Pública de España. Es potestad de las Cortes Generales, como representantes del pueblo español, definir cómo se ha de acceder a la función pública (y en sus ámbitos correspondientes, los parlamentos autonómicos). Pero una vez que tales criterios se han establecido, la ejecución ha de realizarse de una manera independiente, profesional y ajustada a derecho.

Una prioridad de la AIAP sería asegurar que la inmensa mayoría de los puestos en la Administración Pública de España, especialmente los de más alto nivel, se cubran con criterios de mérito, igualdad de oportunidades y neutralidad, "liquidando" la injerencia política que hemos sufrido desde hace décadas. Aunque no disponemos de datos fiables (pues nadie tiene incentivos y capacidades para recopilarlos), se estima que solo el 65% de los puestos de gestión en la Administración General del Estado y un exiguo 35% en las administraciones territoriales e institucionales se están cubriendo con criterios objetivos de mérito (independientemente de si estos criterios están o no actualizados a las necesidades de 2020).

Un ministro y un consejero autonómico deben poder seleccionar unos pocos cargos de libre disposición (contados con los dedos de una mano), pero la inmensa mayoría de puestos directivos no deberían estar condicionados por los vientos electorales. Esta premisa no se cumple actualmente. Con cada rotación de gobierno, hay un gran número de ceses y nombramientos. Esta práctica de "cesantías", tan propia de la España decimonónica, ha de eliminarse. Por ejemplo, un ministro no debe de tener la libertad de decidir quiénes son sus directores generales: los directores generales solo han de cesar por causas objetivas fiscalizadas por la AIAP. Igualmente, la "selección blanda" de personal laboral sin criterios objetivos y que termina "consolidándose" de manera repetida ha de cortarse de raíz.

Fotografía tomada con un gran angular del hemiciclo momentos antes de la sesión del pleno del Congreso de los Diputados. (EFE)
Fotografía tomada con un gran angular del hemiciclo momentos antes de la sesión del pleno del Congreso de los Diputados. (EFE)

Una segunda reforma, relacionada con la anterior pero diferente, sería crear una Agencia de la Alta Dirección Pública (ADDP) que seleccione y proponga a los directivos en empresas y organismos públicos. El presidente de Correos ha de ser un directivo experto en empresas de distribución. Su color político debería ser irrelevante. Juan Manuel Serrano Quintana, el actual presidente, es un político al que Pedro Sánchez quería recompensar con una prebenda. Con el nombramiento de Serrano Quintana, Pedro Sánchez patrimonializó algo de todos para su provecho personal. Tristemente, no es este un pecado exclusivo del PSOE: el PP (y en sus menores cuotas de poder, Unidas Podemos y los partidos locales) se han comportado igual. Por cada Rodrigo Rato del PP había un Moral Santín de IU. Durante cuarenta años hemos sido testigos de cómo los partidos en la oposición prometían cambios en los nombramientos de directivos en las empresas públicas, que luego, una vez en el gobierno, olvidaban.

La creación de la AIAP y la ADDP no es una propuesta inédita. Estas agencias copian lo que ya hacen los países con democracias de mayor calidad y mejores niveles de gobernanza. Jamás alcanzaremos los niveles de bienestar de los países lideres sin adoptar las instituciones que hacen este bienestar posible.

Hemos sido testigos de como los partidos en la oposición prometían cambios en los nombramientos de directivos

Una tercera reforma se centraría en la estructura de la carrera de los profesionales, estatutarios o laborales, de la Administración Pública de España, con un especial énfasis en los aspectos más relevantes para los niveles directivos. Planteo esta reforma a través de un hipotético decálogo de mejores prácticas:

  1. El acceso al empleo público ha de planificarse a diez años vista. Durante las últimas décadas, las ofertas de empleo público han fluctuado con la marea del ciclo económico, con excesivas plazas unos años y pocas o ninguna otros. Dado que las necesidades de empleo público son conocidas con antelación, una vez considerada la evolución demográfica de España y de los empleados públicos actuales, podemos planificar la senda de reposición que queremos en el medio plazo y ejecutar los procesos selectivos de manera constante y estable, pero sin la rigidez temporal de las actuales ofertas de empleo público. Esta mejor práctica es particularmente importante por la marea de jubilaciones que se acerca dado el envejecimiento acelerado del funcionariado. Un acceso al empleo público bien estructurado devuelve, así mismo, a la interinidad su papel como remedio a una necesidad laboral temporal y elimina su actual uso generalizado como un estadio previo al funcionariado de carrera y "puerta trasera" para circunvalar el criterio de mérito.
  2. La oferta de plazas debe de reestructurarse. Seguimos ofertando innumerables plazas en escalas inferiores, incluso cuando la informatización de las administraciones públicas ha avanzado tanto que tales puestos son en parte redundantes, mientras que ofertamos escasas plazas en los cuerpos superiores. Es prioritario que la actual estructura de recursos humanos de la administración deje atrás su anacrónica organización piramidal del siglo XX para adoptar una en forma de columna más acorde con las necesidades actuales de España.
  3. Las pruebas de mérito han de actualizarse. Incluso si llegamos al consenso de que el sistema de oposiciones ha de mantenerse, no existe motivo para no renovar unos temarios o unos formatos de exámenes y selección de tribunales que se han quedado, en muchos casos, anticuados.
  4. Hay que transformar los cursos de acceso que se realizan a menudo tras las oposiciones, ya que muchos no son hoy más que un mero trámite. Además de que sean efectivamente selectivos, estos cursos deben ofrecer formación práctica en liderazgo y gestión de recursos, cuestiones en las que en la actualidad no se profundiza. Una persona joven que acaba de aprobar una oposición puede estar excelentemente formada en aspectos técnicos y normativos, pero casi siempre carece de experiencia o conocimientos avanzados de dirección. Unos cursos de acceso más largos, mejor organizados y centrados en cómo gestionar una administración moderna, eficaz y diversa en 2020 serían una inversión con rendimientos excepcionales.
  5. La gestión de recursos humanos ha de revalorizarse. Es menos común de lo deseable que los mejores funcionarios en las administraciones se centren en la gestión de talento o que las unidades de recursos humanos sean consideradas prioritarias. Si algo sabemos de las organizaciones en 2020 es que el talento es su recurso principal. Como hemos visto con la crisis del covid-19, las oficinas y otros activos físicos son, a menudo, casi irrelevantes.
  6. Cambio en la estructura salarial de la Administración General del Estado. En estos momentos, muchos funcionarios de los grupos A1 y A2 están remunerados por debajo de los salarios de mercado (y de los ofrecidos por muchas comunidades autónomas). En cambio, las escalas inferiores cobran por encima de lo que ganarían en el sector privado, en especial considerando la estabilidad del empleo público. Esta estructura salarial es fruto de muchos años de abusos en la negociación por parte de los sindicatos (que tienen muchos más afiliados en los grupos inferiores que en los superiores) y de unos políticos que han querido evitar conflictos. La estructura salarial actual desincentiva a que los más capaces piensen en una carrera en la función pública o que, tras unos años en la misma, la abandonen. Un remedio muy común a este problema de estructuras salariales —la presencia de "altos cargos" en los consejos de administración de las empresas públicas— es una mala práctica que, aun siendo menos común que hace unos años, sigue existiendo. Si tal presencia es un complemento retributivo justificado, deberíamos de incorporarlo en el salario regular. Si es un pago de favores, deberíamos eliminarla. A la vez, el acceso a las escalas inferiores se convierte en un delicioso caramelo que, especialmente en las administraciones territoriales, se emplea frecuentemente para comprar voluntades.
  7. Cambios en el sistema de incentivos, que es, en demasiadas ocasiones, un mero "café para todos" fijado por la tradición o, peor aún, una recompensa a las lealtades y un castigo a los díscolos distribuidos por los "comisarios políticos". La AIAP tendría un papel central en la supervisión de los incentivos y su aplicación, incluyendo los elementos fundamentales de mérito, equidad y no discriminación.
  8. Debemos flexibilizar las carreras internas, fomentar la existencia de mentores y enfatizar la formación continua. En este último aspecto, por mucho que diga el Instituto Nacional de Administración Pública, tenemos unas carencias muy graves. De nuevo, esta es un área donde la AIAP desempeñaría un papel fundamental.
  9. Debemos facilitar la movilidad de funcionarios entre territorios y niveles funcionales de las administraciones públicas, para coordinar mejor los diversos escalones de gestión administrativa, compartir experiencias y crear vínculos de reciprocidad, lealtad y cooperación mutua. Uno de los principales problemas de la Administración Pública de España en 2020 es su división en compartimentos estancos que carecen de visión global de la estructura conjunta del sistema.
  10. Asegurar la conciliación familiar en todas las estructuras administrativas de una manera equitativa. En estos momentos, ciertos puestos de las administraciones son particularmente atractivos en el apartado de conciliación familiar mientras otros lo son muy poco. Es en estos casos en los que solemos carecer de talento, por lo que resulta acuciante remediarlo.

Una cuarta reforma sería reglar adecuadamente las incompatibilidades. La Oficina de Conflicto de Intereses ahora no funciona. Carece de medios y esta supeditada al poder político. Reforzar esta oficina, dotarla de recursos y garantizar su autonomía es un paso imprescindible para acabar con las "puertas giratorias" y muchas otras malas prácticas. En sentido contrario, debemos resistir los intentos repetidos de todos los partidos (de uno y otro signo) de argumentar que sus cargos de confianza han acreditado "su capacidad como directivos" para asegurar su funcionarización y, con ello, garantizarles sueldos públicos en el medio plazo. Este es un riesgo gravísimo para todos.

Resistir los intentos repetidos de todos los partidos de argumentar que sus cargos de confianza han acreditado "su capacidad como directivos"

Un aspecto adicional de las incompatibilidades es prohibir el retorno al sistema judicial de los jueces y fiscales que han saltado a la política. Una vez que un juez ha sido ministro o diputado, nunca más puede ser juez y pretender que su independencia (o la percepción de esta por las partes de un litigio) no haya sido comprometida de manera irreparable.

Una quinta y última reforma es imponer un límite temporal estricto en los servicios especiales de los funcionarios de carrera cuando entren en la arena política (las otras situaciones de servicios especiales también tienen que cambiar en el ámbito de flexibilización de carreras). Es lógico que un funcionario pueda tomarse unos años para dedicarse a la política. Sin embargo, cuando tal dedicación pase de un límite temporal sensato (¿cuatro años?), esta persona debería renunciar a alguna de las dos funciones. La experiencia de un Rajoy volviendo a su puesto de Registrador de la Propiedad o un Alfredo Pérez Rubalcaba dando clases de química orgánica en la Universidad Complutense después de tres décadas en política genera unos problemas de incentivos nefastos tanto en las administraciones públicas como entre los políticos. En comparación, en mi universidad, si aceptase un puesto en la administración de Estados Unidos o una organización internacional, solo podría pedir una excedencia de dos años (tres, en ciertos casos excepcionales), independientemente del cargo. Al final del segundo año, tendría que decidir si volver a mi plaza de catedrático o renunciar a la misma. Después de dos años dedicándome a otras cosas, mi universidad está legitimada a pedirme que determine si ella tiene o no un lugar en mi vida.

En unas semanas explicaré como esta última reforma de los servicios especiales es un aspecto clave, entre muchos otros, de la mejora en la selección de élites políticas.

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