Una "Gran Estrategia" para España (IV): El Sistema Judicial
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Jesús Fernández-Villaverde

La mano visible

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Una "Gran Estrategia" para España (IV): El Sistema Judicial

Los elementos directivos del sistema judicial en nuestra nación están tan íntimamente ligados al juego electoral que no queda más remedio que tratar el tema

Foto: Toma de posesión de los presidentes de las salas Cuarta, Quinta y Tercera del alto tribunal. (EFE)
Toma de posesión de los presidentes de las salas Cuarta, Quinta y Tercera del alto tribunal. (EFE)

En otras circunstancias podría ser paradójico hablar, en este momento de mi serie sobre las reformas en España, del sistema judicial ya que estoy todavía analizando la selección de élites políticas. Desafortunadamente, los elementos directivos del sistema judicial en nuestra nación (el Consejo General del Poder Judicial, la Fiscalía General del Estado…) están tan íntimamente ligados al juego electoral que no queda más remedio que tratar el tema ahora. España es un país en el que la fiscal general del Estado, Dolores Delgado, ha ocupado previamente, y sin distancia temporal alguna, un cargo político tan central como ser ministra de Justicia y donde los puestos en el Consejo General del Poder Judicial se asignan con criterios claramente partidistas. Hablar del sistema judicial en España es hablar de selección de élites políticas.

Un elemento clave, quizás el más importante, de la capacidad de un Estado es su sistema judicial. Este sistema asegura que el Estado de Derecho impere, que las libertades y derechos fundamentales de los ciudadanos sean respetados y que los agentes puedan participar en la vida social y económica con un grado adecuado de seguridad jurídica. Este último aspecto es clave, por ejemplo, para permitir el crecimiento económico en el largo plazo.

Este es un aspecto donde España es deficiente. 'The World Justice Project' es una organización internacional e independiente dedicada a la defensa del imperio de la ley a nivel mundial ("imperio de la ley" y "Estado de derecho" no son sinónimos exactos, pero sí lo suficientemente cercanos para el propósito de esta entrada). La labor mas visible de esta organización es la elaboración de un índice mundial de calidad del "imperio de la ley" que cubre 128 naciones y territorios.

Foto: El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, junto al presidente del CGPJ, Carlos Lesmes, en Moncloa. (EFE)

En este índice, España aparece en la posición 19. Quedamos claramente por detrás de los líderes en Europa (naciones escandinavas, Alemania, Austria, Países Bajos, Reino Unido) y empatamos con Francia. Sin embargo, la nota de Francia sufre como consecuencia de un nivel de terrorismo más alto que el nuestro. En aspectos como la efectividad del sistema judicial para resolver conflictos de derecho privado entre los ciudadanos o la calidad regulatoria, nuestro vecino galo lo hace bastante mejor que nosotros.

Nunca podremos llegar a los niveles de democracia y de bienestar a los que aspiramos todos si no subimos muchos puestos en la clasificación de calidad del "imperio de la ley" o, al menos, reducimos la diferencia de nota con respecto al líder absoluto, Dinamarca. Para ello, la reforma y despolitización del sistema judicial es imperativa.

Empecemos por el Consejo General del Poder Judicial, el órgano de gobierno de la justicia en España. Nuestra Constitución estableció este Consejo siguiendo los modelos de los consejos superiores de la magistratura en Italia y Francia. El espíritu del artículo 122.3 de la Carta Magna seguía el criterio de nombramiento de miembros a estos consejos de nuestros vecinos mediterráneos con un sistema mixto de elección entre jueces y magistrados, el Congreso de los Diputados y el Senado:

"3. El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un período de cinco años. De estos, doce entre jueces y magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión".

Nuestra Constitución estableció este Consejo siguiendo los modelos de los consejos superiores de la magistratura en Italia y Francia

En unos de los giros más perniciosos de nuestra historia constitucional desde 1978, el artículo 112.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial transformó la frase "De estos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica" en otros 12 miembros a elegir por el Congreso y el Senado:

"3. Además, cada una de las Cámaras propondrá, igualmente por mayoría de tres quintos de sus miembros, otros seis vocales elegidos entre jueces y magistrados de todas las categorías judiciales que se hallen en servicio activo".

La Ley Orgánica 6/1985 explotaba el uso de la preposición "entre" en vez de "por" en el artículo 122.3 de la Constitución para alcanzar un objetivo expreso de politización del Consejo General del Poder Judicial (la exposición de motivos de la ley no intentaba ni disimular tal objetivo). Como argumentó la Sentencia 108/1986, de 29 de julio del Tribunal Constitucional, con gran clarividencia dada la experiencia de los últimos 35 años:

"Un resultado en cierto modo análogo es el que se alcanza al intentar la interpretación de la norma contenida en el art. 122.3 según su espíritu y finalidad. El fin perseguido es, de una parte, el de asegurar la presencia en el Consejo de las principales actitudes y corrientes de opinión existentes en el conjunto de jueces y magistrados en cuanto tales, es decir, con independencia de cuales sean sus preferencias políticas como ciudadanos y, de la otra, equilibrar esta presencia con la de otros juristas que, a juicio de ambas Cámaras, puedan expresar la proyección en el mundo del Derecho de otras corrientes de pensamiento existentes en la sociedad. La finalidad de la norma sería así, cabría afirmar de manera resumida, la de asegurar que la composición del Consejo refleje el pluralismo existente en el seno de la sociedad y, muy en especial, en el seno del Poder Judicial. Que esta finalidad se alcanza más fácilmente atribuyendo a los propios jueces y magistrados la facultad de elegir a doce de los miembros del CGPJ es cosa que ofrece poca duda; (…) Ciertamente, se corre el riesgo de frustrar la finalidad señalada de la norma constitucional si las Cámaras, a la hora de efectuar sus propuestas, olvidan el objetivo perseguido y, actuando con criterios admisibles en otros terrenos, pero no en este, atiendan solo a la división de fuerzas existente en su propio seno y distribuyen los puestos a cubrir entre los distintos partidos, en proporción a la fuerza parlamentaria de estos. La lógica del Estado de partidos empuja a actuaciones de este género, pero esa misma lógica obliga a mantener al margen de la lucha de partidos ciertos ámbitos de poder y entre ellos, y señaladamente, el Poder Judicial".

Foto: Lesmes, junto a Pedro Sánchez. (EFE)

El Tribunal Constitucional reconocía muy a su pesar que la preposición "entre" se empleaba en el artículo 122.3 de la Constitución y que, por tanto:

"La existencia y aun la probabilidad de ese riesgo, creado por un precepto que hace posible, aunque no necesaria, una actuación contraria al espíritu de la norma constitucional, parece aconsejar su sustitución, pero no es fundamento bastante para declarar su invalidez, ya que es doctrina constante de este Tribunal que la validez de la ley ha de ser preservada cuando su texto no impide una interpretación adecuada a la Constitución. Ocurriendo así en el presente caso, pues el precepto impugnado es susceptible de una interpretación conforme a la Constitución y no impone necesariamente actuaciones contrarias a ella, procede declarar que ese precepto no es contrario a la Constitución".

Y así seguimos, desde 1985 y con un par de cambios menores, con un Consejo General del Poder Judicial siempre en el centro del debate político. Como hemos experimentado en estos últimos meses, esta situación encona las posiciones de unos y de otros en perjuicio de todos. Llevamos dos años largos de Consejo General en funciones y el final de esta inusual situación no se vislumbra. Un Consejo, además, que es una anomalía entre nuestros vecinos europeos. Invito al lector a que visite la página web de la Red Europea de Consejos de Justicia donde se enumeran los miembros de esta y se explica, país a país, cómo los miembros de estos consejos son seleccionados y los cometidos de estos. El lector comprobará que las diferencias entre nuestro consejo y el de Francia, Italia o Portugal, los países más cercanos al nuestro en estructura y tradición legal, son meridianas.

Llevamos dos años largos de CGPJ en funciones y el final de esta inusual situación no se vislumbra

Una posibilidad para reformar el Consejo General del Poder Judicial podría ser volver al sistema original de 1980 en el que los jueces y magistrados elegían a los 12 miembros reservados por la Constitución "entre" ellos.

No soy partidario de tal reforma por dos motivos. Primero, porque después de 35 años del sistema actual se han creado facciones entre los jueces y magistrados que llevarían a reproducir en tales elecciones las disputas ideológicas que, si bien útiles para dirimir muchos asuntos nacionales, no son las más adecuadas para gestionar el devenir cotidiano del poder judicial. Las Cortes Generales son las encargadas de determinar, por ejemplo, cómo se han de seleccionar a los jueces y magistrados, pero una vez que tales criterios se han establecido, la implementación de tales criterios ha de ser objetiva y profesional.

El segundo motivo es que ser miembro del Consejo General del Poder Judicial no debería ser un "cargo" sino una "carga". Si algo he aprendido después de varias décadas en la universidad es a sospechar inmediatamente de cualquier persona que quiera ser director de departamento, decano o rector. Por supuesto que uno necesita de grandes profesionales para ser director de departamento, decano o rector; pero estos puestos, bien ejercidos, son fuente de muchas tristezas y pocas alegrías. Los que activamente buscas estas "cargas", en muchas ocasiones, están detrás de otros objetivos. Es más, la posibilidad de poder ser elegido para una de estas "cargas" en el futuro sesga el comportamiento de algunos miembros de una organización desde el momento en el que se unen a la misma. Es por ello por lo que muchas organizaciones, a lo largo de la historia, han seguido la doctrina, a menudo atribuida a los jesuitas, de que el primer requisito para elegir a una persona a un "cargo" es que la misma no lo quiera.

El segundo motivo es que ser miembro del Consejo no debería ser un "cargo" sino una "carga"

¿Cómo solucionamos esta paradoja? Aprovechando, como hizo la Ley Orgánica 6/1985 la presencia de la preposición "entre" en nuestra Constitución, pero ahora de una manera más constructiva. Una solución sencilla, elegante, de origen clásico y propuesta por muchos desde hace décadas: la insaculación.

Podemos realizar una lotería "entre" todos los jueces y magistrados que cumplan con unos requisitos de antigüedad y méritos profesionales. Una vez elegidos por cinco años, los antiguos miembros no entrarían de nuevo en la lotería, con lo que conseguiríamos una rotación limpia y automática de al menos 12 miembros del Consejo. No va a haber mucha diferencia en la calidad esperada del desempeño en el Consejo de un juez u otro condicional en que tengan la suficiente experiencia profesional. Además, dado que son bastantes los miembros a elegir por insaculación, existe una alta probabilidad de que los elegidos representen las distintas opiniones, sensibilidades y orígenes sociales existentes entre los jueces y magistrados de manera razonable, garantizando con ello la diversidad de puntos de vista.

La idea de la insaculación no es ajena a nuestro ordenamiento jurídico. Es como seleccionamos, por ejemplo, desde 1977 a muchos vocales de las Juntas Electorales. Una de las actividades políticas que operan bastante bien en España son las elecciones: las disputas sobre temas legales son mucho menores que en otros países y el proceso electoral es generalmente aceptado como limpio y equitativo. El hecho que la mayoría de los españoles no sepan explicar quiénes son los vocales de la Junta Electoral Central o cuáles sus cometidos es el mejor testimonio de su buen comportamiento. Las instituciones son como la salud: uno solo piensa en ella cuando las cosas no funcionan.

El hecho que la mayoría de los españoles no sepan explicar quiénes son los vocales de la JEC es el mejor testimonio de su buen comportamiento

De igual manera, empleamos sorteos para los jurados populares, para seleccionar peritos, miembros de tribunales de oposiciones y, en algunas ocasiones, para los alcaldes. También se utilizó la insaculación para elegir en las fenecidas asambleas de las Cajas de Ahorro a los representantes de los depositantes (caso en el que el procedimiento no funcionó por razones bastante obvias de ausencia de conocimientos financieros de los elegidos; las instituciones se deben de ajustar a las necesidades del caso, no el caso a las instituciones).

Es más, es una idea que se ha aplicado durante siglos con resultados muy satisfactorios. La insaculación jugaba un papel fundamental entre los atenienses clásicos —que llegaron incluso a diseñar una máquina especial para ello, el Kleroterion—, en la República Romana, en la República Veneciana y en los reinos de la España medieval y moderna, entre muchos otros ejemplos. Hoy en día, cerca de donde vivo yo, en Dutch Country, los Amish elijen a sus líderes comunitarios de esta forma (hay que tener un número mínimo de personas nominando a un candidato antes de entrar en la lotería) y el consenso entre ellos es que el sistema combina muy bien la harmonía social con una excelente administración local.

Como señalaba anteriormente, una ventaja adicional de esta reforma del proceso de elección de estos 12 miembros del Consejo es que no precisa de cambio constitucional alguno. Una breve ley orgánica es lo único que necesitamos para que el Consejo General del Poder Judicial salga del debate político y las recriminaciones mutuas.

Foto: El líder del PP, Pablo Casado (d), conversa con Teodoro García Egea y la portavoz de su grupo, Cuca Gamarra. (EFE)

Es por ello esperanzador ver que algunos partidos políticos empiezan a apreciar las ventajas de la insaculación. Por ejemplo, Más País propuso exactamente este sistema en octubre. No acaba, sin embargo, la reforma de la justicia con la reforma del sistema de selección de miembros del Consejo General del Poder Judicial.

Primero, debemos afrontar un problema básico de descoordinación en la gestión y asignación de recursos humanos. En estos momentos nos enfrentamos con un sistema en el que los jueces y magistrados dependen del Consejo General del Poder Judicial, los letrados de la Administración de Justicia (los antiguos Secretarios Judiciales) del Ministerio de Justicia y el resto del personal de las comunidades autónomas. Tener una gestión unificada resolvería muchos de los atascos actuales y las frustraciones creadas por unos sistemas autonómicos que aun no están todo lo bien integrados que nos gustaría.

Segundo, necesitamos más jueces y magistrados para acometer las tareas que les asignamos, pero también una asignación de estos en el territorio nacional que equilibre las cargas de trabajo entre los mismos, eliminando los desequilibrios entre regiones existentes en estos momentos.

Debemos afrontar un problema básico de descoordinación en la gestión y asignación de recursos humanos en la Justicia

Tercero, la selección y gestión de la carrera profesional de estos jueces y magistrados tiene que incorporar los principios generales que enumere en una entrada anterior en este blog sobre la selección de élites públicas en general.

Cuarto, y relacionado con el punto anterior, necesitamos mejorar la formación económica de los jueces y magistrados, que en estos momentos es muy limitada. Muchas veces leo sentencias sobre temas de banca y finanzas y, aunque raramente llegan al nivel de inconsistencia lógica de la denostada sentencia STS n.º 241/2013, de 9 de mayo de 2013 sobre las cláusulas suelo, los resultados son a menudo decepcionantes y un serio impedimento al funcionamiento eficiente de los mercados.

Quinto, no solo necesitamos que los procedimientos legales terminen antes con un derecho procesal más ágil (sin el torticero formalismo que todavía le caracteriza), sino también que las sentencias se ejecuten con celeridad. Investigadores como Juan S. Mora-Sanguinetti, Marta Martínez-Matute y Miguel García-Posada han resaltado la importancia en España de las ejecuciones eficientes en el flujo de crédito y en la reducción del mercado de alquiler de vivienda. La evidencia a nivel internacional recopilada por la OCDE es también clara: los países con juicios más ágiles y baratos y con ejecuciones más eficientes son países con mejores condiciones para el crecimiento económico.

Necesitamos mejorar la formación económica de los jueces y magistrados, que en estos momentos es muy limitada

Sexto, como ya he señalado en otras ocasiones, las puertas de la judicatura a la política solo se pueden abrir en una dirección. Cuando un juez o magistrado ha sido diputado, senador o ministro, su futuro no puede jamás pasar una sala de justicia. Esta reforma evitaría el riesgo de falta de imparcialidad que es evidente en estos momentos con Dolores Delgado.

Me dejo muchas cosas en el tintero sobre la reforma de la justicia, pero algunas de las discusiones son más técnicas y pueden ser debatidas en otros foros. Así que cierro sin alargarme más deseándoles a todos unas felices Navidades a pesar del turbulento mundo en el que vivimos. En enero de 2021 continuaré con mis entradas sobre reformas en España.

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