El triángulo virtuoso inversión-reformas-consolidación

Entre las economías avanzadas, la española podría ser una de las más afectadas por la crisis del covid-19. Los organismos internacionales y nacionales están proyectando una caída del PIB real entre el 9 y el 13% este año, seguida de un rebote insuficiente para recuperar los niveles precrisis de actividad y empleo antes de dos o tres años. El déficit público podría situarse entre el 10 y el 14% del PIB, y la ratio de deuda pública se situaría entre el 115 y 125% del PIB, frente al 95.5% registrado en 2019. Debido a la lenta salida de la crisis, y a falta de medidas correctoras, la deuda pública descenderá lentamente en los próximos años.

El aumento y la persistencia de la deuda exigen la urgente elaboración de planes para reducirla y evitar una futura crisis de deuda. Se argumenta que en medio de una recesión la mejor solución es aumentar la inversión, idealmente financiada con transferencias y préstamos de la UE. El objetivo sería acelerar el ritmo de crecimiento, lo que iría reduciendo pasivamente la ratio de deuda. Pero poner en marcha planes de inversión lleva tiempo, el ejecutarlos lleva más tiempo y en muchos casos sus efectos sobre el crecimiento se hacen sentir aún más tarde. Mientras tanto, la deuda no se reduce.

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Aunque estoy de acuerdo que hace falta más inversión —no menos—, lo estoy por razones diferentes. Necesitamos un programa de reformas estructurales y un plan de ajuste presupuestario a medio plazo realista y creíble, y la inversión debe de ser parte integral de los mismos. Hay que evitar que la inversión pública sea, como en el pasado, la víctima del ajuste presupuestario. Una articulación coherente del triángulo virtuoso —reformas, consolidación e inversión— ahuyentará el fantasma de la crisis de deuda.

Hay que evitar que la inversión pública sea, como en el pasado, la víctima del ajuste presupuestario

España no tiene un problema de crecimiento. De hecho, aprovecha muy bien las fases expansivas globales, como se ha visto desde 2014. España tiene dos problemas principales: uno de productividad, que le hace muy vulnerable a los choques económicos, y otro de desequilibrio presupuestario persistente, que le impide reducir la deuda en las fases expansivas y la dispara en las recesivas.

Las ganancias de productividad se consiguen con políticas que mejoren el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios. Se consiguen también con políticas activas de empleo, que aumentan el capital humano de la economía y facilitan la adaptabilidad y movilidad de los trabajadores. En las recesiones; el capital humano se protege mediante esquemas de desempleo temporal. Así mismo, un mayor sesgo inversor del gasto público, centrado en la acumulación de capital físico, humano y de conocimiento, contribuye decisivamente al crecimiento de la productividad. La crisis ha destapado las vulnerabilidades del sistema sanitario español que exigen una corrección urgente. También ha desvelado que la preparación del sistema educativo en todos sus niveles para la era digital es cuando menos precaria.

Las líneas de crédito del MEDE y los préstamos del SURE, aprobados por el Eurogrupo, ofrecen la oportunidad de financiar gasto sanitario y programas de desempleo temporal de forma barata y a largo plazo. El MEDE podría proporcionar hasta 24.000 millones y el SURE podría llegar hasta los 20.000. El ambicioso paquete adoptado por la Comisión el 27 de mayo representa un hito histórico en la construcción europea. Además de 250.000 millones de euros en préstamos, se propone un plan de 500.000 millones en trasferencias, no reembolsables y financiadas con deuda comunitaria, para apoyar la inversión y las reformas de los estados miembros en su lucha contra los efectos de la crisis. El paquete será objeto de una dura y larga negociación en el Consejo, y es pronto para hablar de cifras exactas y de condicionalidad, pero lo importante, y muy buena noticia, es que muy probablemente habrá trasferencias que ayudarán a financiar gasto público sin aumentar la deuda.

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Las reformas estructurales, como la inversión, no suelen dar frutos instantáneos. Mientras tanto, la deuda aumentará debido a la brecha persistente entre ingresos y gastos. El déficit estructural de la economía española es elevado, pudiendo situarse según las distintas estimaciones entre el 3 y el 4% del PIB. El déficit nominal fluctuará alrededor de ese porcentaje a lo largo del ciclo, lo que en cualquier fase del mismo no hará sino alimentar la deuda. Los ingresos del estado español difícilmente superan el 39% del PIB desde el fin de la Gran Recesión, pero los gastos se han mantenido en media unos tres puntos de PIB por encima de esa ratio y, sin medidas correctoras, se proyectan al 45% del PIB el año que viene.

Hace falta un plan a medio plazo realista y creíble que reduzca la brecha entre ingresos y gastos, siempre de forma consistente con la situación económica. En el lado del gasto, se trata sobre todo de que el gasto corriente primario, incluyendo los programas de protección social, se financie con impuestos, no con deuda. Esa regla de oro fiscal debería articular todo el plan de consolidación presupuestaria.

Opinión

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Si se quiere aumentar la recaudación impositiva de forma significativa no valen reformas parciales y marginales, añadiendo impuestos con bases fiscales reducidas. Hay que simplificar los grandes impuestos y hacerlos menos distorsionadores, reduciendo los gastos fiscales y aumentando las bases impositivas. Es necesario también que el sistema impositivo cree los incentivos necesarios para promover la transformación digital y climática mediante impuestos ambientales de amplia base y exenciones fiscales muy selectivas. Esto, no nos engañemos, representa una subida significativa de impuestos. En caso contrario nos quedaremos en ese 39% y, a no ser que se recorten los gastos, la deuda seguirá aumentando.

Los programas de consolidación presupuestaria realistas y creíbles pueden tener efectos casi instantáneos en la confianza de los inversores. En una situación de elevada incertidumbre como la actual, hay que mandar señales claras. No vale decir que como la incertidumbre es tan elevada no merece la pena hacer planes, al contrario. El gobierno y todas las fuerzas políticas tienen que acordar unos presupuestos para el año que viene en el marco de un programa de estabilidad y crecimiento a medio plazo que garantice la sostenibilidad de la deuda.

Solo un triángulo virtuoso reformas-consolidación-inversión, que promueva la inversión en capital humano e infraestructuras digitales, educativas e investigadoras, y garantice la sostenibilidad de las pensiones y de la protección social, es el mejor antídoto contra la expulsión de los mercados financieros y el estigma del rescate. Muy probablemente las transferencias de la Unión incluirán algún tipo de condicionalidad en el marco del Semestre Europeo, es decir, en forma de triángulo virtuoso. Mejor si les proponemos uno que si esperamos a que nos lo impongan.

*Carlos Martínez Mongay. Economista y exdirector general adjunto de la Comisión Europea.