El futuro de los Bancos Centrales (III): ¿la independencia en riesgo?

En mi entrada de hace unas semanas argumenté que el énfasis de la nueva estrategia monetaria del Banco Central Europeo en considerar el cambio climático como un determinante de la política monetaria se podía leer de dos maneras: una "interpretación débil" y una "interpretación fuerte". En la primera interpretación, la política monetaria incorpora el cambio climático como un elemento más de la situación económica que se ha de evaluar en las decisiones de tipos de interés. En la segunda interpretación, la política monetaria es un instrumento agresivo en la respuesta al cambio climático y en la aceleración del proceso de descarbonización de la economía.

Mientras que la "interpretación débil" carece de controversia, cerré mi entrada enunciando tres ideas que hoy quiero desarrollar en detalle:

1. La "interpretación fuerte" no es la mejor manera de combatir el cambio climático.
2. La "interpretación fuerte" no es compatible con un Estado democrático de derecho.
3. La "interpretación fuerte" será la tumba de la independencia de los bancos centrales.

La primera idea es la más fácil de explicar. Los economistas sabemos cómo contrarrestar el cambio climático de manera óptima. La solución es una combinación de un impuesto sobre las emisiones de CO2 y de subvenciones a la investigación en energías renovables.

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El impuesto sobre las emisiones de CO2 compensa la "externalidad" que explicaba en mi entrada de hace unas semanas. Cuando yo conduzco mi coche no internalizo el coste que le impongo al planeta porque no pago por mis emisiones de CO2. En el margen, voy a utilizar el coche más y la bicicleta menos de lo que sería óptimo (o no voy a comprarme un coche eléctrico). El impuesto sobre las emisiones de CO2 "soluciona" este problema. Nótese que el impuesto no es un Estado jugando a decidir qué puedo y qué no puedo hacer (como sería prohibir los motores de combustión interna), sino asegurar que pago el verdadero coste de mis acciones y no me aprovecho de que los derechos de propiedad sobre la atmósfera estén mal definidos. El impuesto sobre las emisiones de CO2 "completa" unos mercados que, dados los costes de transacción, han quedado incompletos con la actuación independiente de los agentes económicos. El ingreso del impuesto puede ser devuelto a los agentes con un cheque anual per cápita o reduciendo otros impuestos más distorsionantes.

Las subvenciones a la investigación en energías renovables compensan que, en general, los científicos e ingenieros solo pueden "capturar" una cantidad muy pequeña de los beneficios generados por la innovación que producen. Si, por ejemplo, un matemático enuncia y prueba un teorema sobre aprendizaje automático, que permite correr simulaciones en los ordenadores que ayudan a diseñar mejores baterías para guardar energía solar por la noche (un problema fundamental hoy mismo), ese teorema no puede ser patentado. En cuanto el teorema es enunciado, todos los que leen el artículo científico pueden emplear el teorema sin pagar coste alguno. Incluso cuando las ideas pueden ser patentadas, como ciertos inventos, suele ser relativamente fácil "replicarlas" con inventos muy similares y evitar el pago de 'royalties'. Estos efectos llevan a que, en ausencia de intervención estatal, la cantidad de innovación será demasiado escasa, en particular cuando esta innovación se utiliza para reducir una externalidad que no se "paga" en ausencia de impuesto a las emisiones de CO2.

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El impuesto sobre las emisiones de CO2 y las subvenciones a la investigación en energías renovables tienen la ventaja de ser instrumentos claros y directos. Si un impuesto no es suficiente para que cambien los hábitos de los agentes (como se ha visto en ocasiones en las que el mismo se ha fijado a niveles demasiado bajos), podemos incrementarlo. Si las subvenciones a la investigación no generan un cambio tecnológico suficientemente rápido, podemos incrementarlas. Es más, su transparencia permite una discusión democrática sobre las mismas (un punto al que volveré en un momento): los políticos tienen que explicar a sus votantes por qué tenemos estas políticas.

En comparación, al emplear la política monetaria para alcanzar los mismos objetivos (por ejemplo, dificultando la financiación de las empresas que emiten mucho CO2) estamos valiéndonos de unos instrumentos indirectos y cuyos efectos son difíciles de medir en la complejidad de una economía moderna. Es "jugar" a ser un planificador central desde un despacho en Frankfurt. Y todos sabemos cuál es la experiencia de la planificación central y los perversos incentivos que siempre genera. Este reciente trabajo de mi compañero Itay Goldstein y sus coautores, ya resalta los muchísimos problemas que provocan los llamados criterios ESG ("environmental, social and governance"). Generalizar estos criterios ESG a nivel de un banco central es un camino a ninguna parte.

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Por supuesto que hay que combatir el cambio climático. Poca gente hay más convencido de ello que yo. Pero no debemos caer en lo que Sir Humphrey Appleby, en mi serie de televisión favorita, llama el silogismo de los políticos:

1. Debemos hacer algo sobre el cambio climático.
2. "La interpretación fuerte" de la política monetaria es algo.
3. Por tanto, debemos implementar "la interpretación fuerte".

Y como responde Sir Arnold Robinson en la misma escena: "Este algo" puede ser peor que no hacer nada. Y es peor por las dos siguientes ideas que, de hecho, son importantes incluso si uno no está de acuerdo con mi visión de que el banco central no va a ser eficiente en términos de implementar una política climática.

Primero, porque la "interpretación fuerte" es incompatible con un Estado democrático de derecho. Las decisiones de cómo combatir el cambio climático, un aspecto absolutamente central en la política de las próximas décadas, corresponden a las Cortes Generales, representantes del pueblo español (artículo 66 de nuestra constitución) y, en la medida que España haya ratificado tratados internacionales, en las instituciones supranacionales creadas para tal efecto.

"Quienes no estén de acuerdo con el SEBC tienen la solución en su mano: crear un partido que defienda la salida de España del euro"

El Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), encabezado por el Banco Central Europeo, es el producto de una serie de tratados internacionales que, en sus sucesivas iteraciones, fueron ratificados por España con la autorización de las Cortes Generales. Estas Cortes surgieron de unas elecciones democráticas, con lo que tenían tanto la legitimidad formal (desde 1978 se ha seguido toda la legislación electoral vigente sin problemas sustanciales) como efectiva (la inmensa mayoría de los españoles han aceptado que tales elecciones representaban la voluntad de los ciudadanos).

Quienes no estén de acuerdo con el SEBC o sientan que, como no votaron su creación por motivos de edad, su voz no fue escuchada, tienen la solución en su mano: crear un partido político que defienda la salida de España del euro (o la modificación del SEBC), presentarse a las elecciones y ganarlas (o forzar a otros partidos a cambiar su posición). No es un camino sencillo, pero tampoco imposible. Los británicos contrarios a la Unión Europea supieron emplear el juego político en el Reino Unido para llegar a un referéndum en el que los votantes del Brexit ganaron de manera legítima. Y no, el argumento de que los partidarios del Brexit mintieron o exageraron no resta legitimidad al resultado: los votantes son los que deciden a quien creer o no creer, no los comentaristas políticos.

Fruto de este consentimiento, tenemos el actual artículo 282.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que señala:

"El objetivo principal del SEBC será mantener la estabilidad de precios".

Esto es lo que hemos decido los europeos en elecciones y referéndums múltiples: la creación de una unión monetaria cuyo objetivo principal es la estabilidad de precios; no así la lucha contra el cambio climático. Si queremos añadir al articulo 282.2 la continuación "y combatir el cambio climático", es perfectamente posible hacerlo. Que se reúnan los gobiernos de la Unión Europea, propongan una modificación del articulo 282.2 y se ratifique por los estados miembros. Lo contrario es llevarse la democracia por delante.

Alguno me contestará que el artículo 282.2 no concluye ahí, sino que continua:

"Sin perjuicio de este objetivo, prestará apoyo a las políticas económicas generales de la Unión para contribuir a la consecución de los objetivos de esta".

Efectivamente: el Banco Central Europeo debe ayudar a que los objetivos de la Unión en general se cumplan. De lo contario, la marcha administrativa de la Unión sería imposible. Pero el final del artículo 282.2 no puede ser interpretado como un cheque en blanco para que el Banco Central Europeo pueda forzar, por medio de sus decisiones de política monetaria, un cambio dramático en la estructura de la economía europea. El apoyo del Banco Central Europeo a los objetivos generales de la Unión debe de cumplir siempre un principio de proporcionalidad (otro de los pilares básicos del ordenamiento jurídico de la Unión).

Sirviente del proceso democrático

Si la Comisión Europea aprueba, por ejemplo, que la ponderación de riesgos de una institución financiera debe de considerar el impacto climático de la actividad económica de la misma (pues los tratados también protegen el medio ambiente de la Unión, entre otros el artículo 11 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), el Banco Central Europeo ha de facilitar que tal ponderación de riesgos sea efectiva. Y el Banco Central Europeo puede apoyar la investigación económica sobre el cambio climático o ser un líder en la descarbornización de la actividad diaria de las instituciones. Pero el Banco Central Europeo es el sirviente del proceso democrático europeo, sea directo (el Parlamento Europeo) o indirecto (los miembros de la Comisión nombrados por los gobiernos de cada estado miembro), no el líder.

Por ello no es proporcional, por ejemplo, que el Banco Central Europeo decida, por su cuenta, no comprar bonos emitidos por empresas contaminantes. Ni yo he votado nunca darle ese poder al Banco Central Europeo, ni ninguno de los miembros de los parlamentos nacionales, cuando se tramitaron los diferentes tratados detrás del SEBC, pensaba que tal poder iba implícito en las palabras finales del artículo 282.2 (pues si así hubiera sido, más de un partido habría cambiado su voto).

Una posible respuesta a mi argumento que la "interpretación fuerte" es contraria a los tratados es que tal posición pone en duda muchas de las actuaciones del Banco Central Europeo, incluido el famoso "whatever it takes" de Mario Draghi. Efectivamente, yo tengo mis serias dudas sobre más de una medida del SEBC durante la crisis del euro, dudas compartidas por el Tribunal Constitucional Alemán. Pero el SEBC se involucró para evitar que las tensiones de los mercados financieros destruyeran la unión monetaria: el vínculo entre actuaciones y objetivos monetarios era directo. Si yo hubiese sido un magistrado constitucional, me habría inclinado por concederle al SEBC el beneficio de la duda en su interpretación del artículo 282.2, dado su mayor nivel de conocimiento técnico de los mercados financieros (algunas de las sentencias de aquellos años demuestran que los magistrados estaban bastante perdidos con este tema y que no entendían la desagradable aritmética monetarista, pero ese es un tema para otra entrada). En el caso del cambio climático, el vínculo es mucho más indirecto y el beneficio de la duda se disuelve: el SEBC se está atribuyendo unas competencias que no se recogen en ningún sitio en los tratados.

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Pero no es tanto que el SEBC comience a emplear la política monetaria para combatir el cambio climático, sino el precedente que se crea. Por ejemplo, ¿no podríamos argumentar que el SEBC debería también emplear la política monetaria para favorecer la igualdad de género no comprando los bonos de empresas que no cumplan con ciertos objetivos de promoción de la mujer? ¿O que el SEBC debería emplear la política monetaria para favorecer la natalidad no comprando los bonos de empresas que no faciliten la compaginación de la vida laboral y profesional? ¿Dónde esta el límite? ¿Dónde trazamos la línea entre "prestará apoyo a las políticas económicas generales de la Unión" y el "SEBC puede hacer lo que mejor le parezca"? Y acordémonos de que las limitaciones en la capacidad de las instituciones no solo afectan a la políticas que nos gustan, sino que también lo hacen a las que puedan venir mañana y nos gusten menos: en una democracia, unas veces ganan unos y otras veces ganan otros. Las reglas están para que ni uno ni otros abusen de sus victorias.

Profunda discusión

Hay aquí una discusión constitucional más profunda: el papel que deben jugar las agencias independientes en el marco de una democracia y su legitimidad. En los años 80 y 90 del siglo pasado, los bancos centrales de la mayoría de las economías avanzadas alcanzaron un alto nivel de independencia con respecto a los poderes ejecutivos y legislativos. El gobernador del banco central y su consejo de política monetaria (con distintos nombres según cada país) empezaron a tener la potestad de determinar, casi con total libertad, la senda de tipos de interés nominales a corto plazo y, en muchos casos, a regular el sistema financiero con un amplio grado de discrecionalidad. El argumento que justificó tal concesión de independencia operativa fue la presencia de inconsistencia temporal en la política monetaria.

La inconsistencia temporal es un problema que aparece cuando existe una tensión entre los beneficios en el largo plazo de una decisión y los beneficios en el corto plazo de hacer algo distinto. Todos hemos experimentado esta tensión cuando hemos intentado seguir una dieta. Si queremos perder peso (para mantener la salud en el largo plazo), lo mejor es comer más frutas y verduras, pero es muy fácil caer en la tentación de comernos dos huevos fritos con chorizo y patatas cuando llegamos a la hora del almuerzo (el beneficio en el corto plazo del placer en el paladar).

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Un problema similar aparece en la política monetaria. La mayoría de los economistas está de acuerdo con la idea de que una economía funciona mejor en el largo plazo si la inflación es baja y estable. De esta manera, el sistema de precios cumple su función de transmitir la información que necesita una sociedad para coordinar su actividad económica. Imaginémonos que, motivados por esta idea, un banco central anuncia de manera creíble que su política monetaria se centrará en conseguir que la inflación sea baja y estable. Si las familias y empresas de una economía confían en este anuncio del banco central, la autoridad monetaria se encuentra con una oportunidad. Ya que las familias y empresas van a comportarse asumiendo que la inflación será baja y estable, el banco central puede seguir una política monetaria más expansiva de la que debería seguir para cumplir su promesa y generar un rápido crecimiento de la economía y el empleo. Sin embargo, este crecimiento será solo temporal y, después de unos meses, las familias y empresas se darán cuenta de que el banco central les "ha engañado" y las ganancias de renta y empleo desaparecerán. La única consecuencia será más inflación y menos credibilidad del banco central. La próxima vez que el banco central anuncie que la inflación será baja y estable, nadie le creerá y terminaremos todos peor.

¿Por qué es entonces tentador desviarse del anuncio de inflación baja y estable? Porque entre el comienzo de la expansión monetaria y el fin de los efectos temporales positivos de esta pueden pasar muchos meses, incluso años. Y en ese tiempo podemos haber tenido, por ejemplo, unas elecciones generales. Los bancos centrales controlados directamente por el poder ejecutivo, en vez de asegurar una inflación baja y estable, caen una y otra vez en la tentación de emplear la política monetaria para acomodar el calendario electoral. El caso más famoso quizás sea el de Richard Nixon antes de su reelección en 1972. Gracias a las grabaciones que Nixon realizaba de sus reuniones tenemos pruebas irrefutables de cómo manipuló la política monetaria con objetivos electoralistas. Los resultados, en términos de inflación y de inestabilidad del sistema monetario internacional son innegables.

La analogía con el ejemplo de la dieta es sencilla. Una inflación baja y estable es una dieta rica en frutas y verduras y una política monetaria expansiva es la hamburguesa con patatas fritas.

Mecanismos de compromiso

¿Cómo solucionamos la inconsistencia temporal? Buscando "mecanismos de compromiso". Si queremos perder peso, la próxima vez que vayamos al supermercado solo compramos frutas y verduras y, cuando llega la hora del almuerzo, nos resultará imposible caer en la tentación: no habrá otra cosa en el frigorífico. La analogía en la política monetaria es dotar al banco central de autonomía y colocar, a su mando, gobernadores que, siendo independientes del sistema político, se preocupen por la estabilidad de la economía en el largo plazo y no las ganancias en el corto plazo.

Los resultados de los "mecanismos de compromiso" no siempre son perfectos. A veces nos apetece tanto una pizza que, por mucho que no la tengamos en casa, la pedimos a un restaurante. Y algunos gobernadores de banco central nos salen rana. Pero, de media, vamos a respetar nuestra dieta más si no tenemos comida basura en el frigorífico, así es como tendremos más estabilidad de precios si el banco central es independiente.

Pero la independencia del banco central tiene un coste. Esta independencia elimina de la discusión parlamentaria una parte enorme de la política económica. Como democracias hemos llegado a la conclusión de que este coste es menor que las ganancias de disponer de un "mecanismo de compromiso" contra la inflación.

"La independencia del banco central tiene un coste. Elimina de la discusión parlamentaria una parte enorme de la política económica"

Pero esta conclusión se basaba en la idea de que los bancos centrales iban a emplear su independencia para conseguir algo muy especifico, la estabilidad de precios, donde la inconsistencia temporal es clave. Emplear esa independencia para lanzarse a contrarrestar el cambio climático es "romper la baraja" del mandato de independencia de manera unilateral, quizás como respuesta a un bloqueo político que impide la toma de otras decisiones de política climática (esto sería una aplicación de la teoría del segundo mejor o, como ya señalaba en el pasado, para obtener ganancias en términos de poder y prestigio.

Fíjense que no argumento que la inconsistencia temporal no pueda también ser un problema clave en la lucha contra el cambio climático y que, por ello, dejemos de crear una agencia independiente para este objetivo (o modificar el mandato del SEBC). Pero eso es la discusión que debemos tener en cada uno de los parlamentos nacionales de la Unión, no una decisión unilateral del SEBC.

Yo consentí darle al SEBC un mandato para la estabilidad de precios, por ejemplo, cuando voté en 1996. Y consiento de nuevo cada vez que voto en unas elecciones, aunque mi partido político pierda. Como quiero vivir en un Estado democrático de derecho, también quiero que me pregunten si consiento, con este nuevo mandato, combatir el cambio climático. Independientemente de si estoy o no de acuerdo con este nuevo mandato, quiero ir a una urna y depositar mi papeleta al respecto, directamente (en un referéndum) o indirectamente (en unas elecciones a Cortes Generales).

Es más, y aquí entro en la tercera idea de mi entrada, la misma opinión tiene el sistema político en su conjunto, aunque en estos momentos quizás no plenamente verbalizada por sus distintos actores. El juego parlamentario no ha otorgado excesiva relevancia pública en las últimas décadas a los gobernadores de los bancos centrales (salga a la calle y pregunte a una muestra aleatoria de personas quiénes han sido los tres últimos gobernadores del Banco de España) precisamente porque su misión era clara y concreta: la estabilidad de precios. Cada gobierno buscaba entre los candidatos con capacidad técnica adecuada a aquellos que encajasen bien con sus posiciones (tampoco podemos esperar que un gobierno de derechas, por ejemplo, nombre a un gobernador muy vinculado a la izquierda o viceversa). Algunos gobernadores lo han hecho mejor y otros peor (con más frecuencia de los primeros frente a los segundos, dependiendo de cada país), pero, en general, su selección ha sido similar a cómo uno elige un fontanero: yo lo que busco es que el me arregle la tubería del sótano; que sea de derechas o izquierdas me importa poco.

Disputa política

Pero una vez que un banco central empiece a determinar a qué empresas les compra los bonos y a qué empresas no se los compra, la selección del gobernador se convierte una disputa central en el juego político. Ya da igual que sepa mucho o poco de economía o de mercados financieros, lo que importa es que sea de los "míos": dependiendo de quién sea el gobernador, hay gente que se queda sin trabajo o negocios y lo mismo son "mis" votantes. Y esto no es una disquisición teórica: lo hemos visto ya en la última ronda de nominaciones de la administración Biden de gobernadores del Sistema de la Reserva Federal: los tres nominados lo fueron por claros motivos políticos, no por su capacidad técnica.

La independencia de los bancos centrales y emplear la política monetaria contra el cambio climático son, en el fondo, incompatibles. Al abandonar la cautela de un mandato aburrido y desagradable de controlar la inflación, los bancos centrales están cavando la tumba de su independencia. El juego político no permitirá, nos guste o no, e independientemente de lo que uno piense sobre la mejor manera de combatir el cambio climático, que el banco central determine la estructura productiva de la economía. Y dado, como señalaba el principio de la entrada, que emplear la política monetaria para contrarrestar el cambio climático es una mala idea desde el punto de vista técnico, haremos un pan como unas tortas: sin buena política de cambio climático y sin bancos centrales independientes.