El concierto para Cataluña (I): lo que hay y sus problemas

El acuerdo de investidura entre el PSC y ERC incluye, como punto fundamental, impulsar un concierto económico ("financiación singular") para Cataluña. De materializarse este concierto nos encontraríamos con el cambio político más significativo que ha experimentado España desde 1978.

Con el objetivo de analizar este concierto, unimos fuerzas Jesús Fernández-Villaverde, el titular de esta columna, y Francisco de la Torre Díaz, inspector de hacienda, exdiputado del Congreso y autor de dos libros sobre hacienda pública en España (el primero y el segundo). Los dos nos conocemos desde hace tres décadas. Casi más importante, llevamos hablando sobre política económica desde el primer día que nos encontramos, con lo cual nuestros conocimientos son complementarios. Quizás así el lector pueda beneficiarse de una explicación más clara en un tema tan complejo y polémico como la financiación autonómica. Existe muchísima confusión sobre el acuerdo entre el PSC y ERC, en parte interesada, pero también derivada de mucho desconocimiento del sistema de financiación de las comunidades autónomas y de sus objetivos.

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Antes de entrar en materia, dos aclaraciones. La primera es que intentaremos dejar al margen nuestras preferencias políticas para tratar de centrarnos en las cuestiones económicas. Estamos de acuerdo en muchas cosas y discrepamos en muchas otras, pero nos une el deseo de ser lo más objetivos posible. La segunda es que necesitaremos varias entradas para explicar todos los aspectos relevantes. En el resto de esta primera entrada, describiremos nuestro sistema de financiación autonómico y veremos qué propone este acuerdo entre el PSC y ERC. Como este acuerdo propone un régimen de concierto (o convenio, en terminología navarra), en la segunda entrada explicaremos en qué consiste, en la práctica, este sistema en las dos comunidades fuera del sistema común y cuáles son sus resultados económicos. En la tercera entrada, intentaremos aproximarnos a las consecuencias económicas de la "financiación singular", y si es generalizable al resto de las comunidades autónomas.

Prácticamente, todos los estados modernos, debido a su extensión territorial y complejidad funcional, están divididos en varios niveles administrativos territoriales. En Estados Unidos, por ejemplo, hay municipios, distritos escolares, condados, estados y Gobierno federal. En España, tenemos municipios, cabildos insulares, provincias, comunidades autónomas, Administración General del Estado y, en buena medida, Unión Europea. Esta casi inevitable división territorial del estado genera dos preguntas fundamentales: qué nivel territorial recauda y qué nivel gasta.

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Estos problemas son obvios incluso en el Estado liberal clásico del siglo XIX: construir un puente beneficia principalmente a los habitantes locales, lo que sugiere que sean estos los que paguen por el mismo, pero también beneficia a los viajeros que pasan por ahí, lo que implica que quizás también estos foráneos contribuyan a su construcción. Buena parte de la discusión constitucional de la naciente unión americana durante la primera mitad del siglo XIX versó, precisamente, sobre quién debía de pagar carreteras, puentes y canales, desencadenando enconadas disputas.

Pero si estos problemas aparecen ya en un Estado liberal clásico, se incrementan en un orden de magnitud en un Estado del bienestar, como el que existe en España. La esencia del Estado del bienestar es la redistribución de unos grupos (normalmente, pero no siempre, los de mayor renta) a otros grupos (los de menor renta). En cualquier estado donde estos grupos no se repartan uniformemente en el territorio, por ejemplo, porque haya unas zonas de mayor renta que otras, el Estado del bienestar implica flujos financieros importantes entre territorios.

La existencia de estos flujos motiva dos preguntas adicionales: 1) cuál es la "unidad de redistribución" y 2) el tamaño de estos flujos. Empecemos por la "unidad de redistribución" y empleemos como ejemplo concreto la educación pública. Una sociedad puede decidir suministrar educación pública gratuita (o cuasigratuita) a sus ciudadanos. La educación pública genera transferencias muy grandes entre quienes pagan los impuestos que financian el sistema y quienes la reciben (personas de alto ingreso sin hijos vs. personas de bajo ingreso con muchos hijos). Pero estas transferencias se pueden organizar de muchas maneras.

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En Estados Unidos, la educación primaria y secundaria es financiada (en su gran mayoría, pero no toda) por los distritos escolares, que a grandes rasgos coinciden con los municipios (pero no siempre). Los distritos escolares recaudan impuestos de la propiedad inmobiliaria en sus territorios que, a menudo, pueden ser considerables (uno de nosotros paga 29.000 dólares al año de school tax, que es distinto y adicional al impuesto sobre la renta federal y estatal). Como el valor de los inmuebles es muy diferente en un distrito próspero que en otro pobre (y en los distritos prósperos, además, muchos niños van a la escuela privada no concertada, con lo cual salen "gratis" al sistema público), hay diferencias tremendas en la calidad de la educación. Cerca de donde vive Jesús, hay una calle que sus lados sur y norte pertenecen a distritos escolares diferentes. La misma casa, en un lado diferente de la calle, vale un 25% más precisamente porque supone que los hijos del propietario (o inquilino) se escolarizan en un mejor distrito.

Pero también existen diferencias en el tamaño de los flujos dentro de los distritos escolares basados en las preferencias de los votantes locales, incluso cuando su renta es similar. Algunos distritos tienen votantes más preocupados por la educación pública y otros votantes más escépticos sobre su valor. Es decir, la "unidad de redistribución" de la escuela pública en Estados Unidos es el distrito escolar y esto crea importantes desigualdades, tanto por la renta, como por las preferencias políticas en cada distrito.

En España, en comparación, la Constitución establece una igualdad en el derecho a la educación (artículo 27, interpretado en conjunción con los artículos 9, 14, 31 y 149). Esta igualdad implica que el legislador constitucional define la "unidad de redistribución" como España en su conjunto, no un municipio, una provincia o una comunidad autónoma. Es decir, la Constitución obliga a que la financiación de la educación de un niño en Mérida sea suficiente para garantizar la igualdad efectiva con la educación de un niño en Barcelona. Nuestro ordenamiento jurídico establece que los extremeños son igual de ciudadanos que los catalanes, y son ellos, no los territorios, quienes tienen derechos*.

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Este compromiso constitucional con la igualdad de derechos genera dos retos. El primer reto es que no cuesta lo mismo ofrecer educación en un barrio urbano de alto nivel de renta, con pocos hijos de inmigrantes, que en una comarca rural de bajo nivel de renta con muchos hijos de inmigrantes. El segundo reto es que el legislador ha decidido que la educación pública sea gestionada por las comunidades autónomas. Recordemos, enfáticamente, que la Constitución posibilita que existan comunidades autónomas y que estas gestionen la educación, pero no existe obligación para ello; cabe perfectamente dentro de la Constitución la eliminación de las comunidades autónomas o la recentralización de la educación con el límite de la disposición adicional primera de los derechos históricos de los territorios forales. Pero, desde la perspectiva de esta entrada (y el realismo político), podemos tomar la existencia de las comunidades autónomas y su gestión de la educación como dos datos dados que es casi imposible que cambien.

Nos enfrentamos, por consiguiente, a un problema que los economistas llamamos "diseño de mecanismos"**. Debemos establecer un mecanismo que asegure que 1) los niños de Mérida y de Barcelona disfruten de educaciones similares, pero, a la vez, que 2) existan herramientas para incentivar el comportamiento responsable de las comunidades autónomas. Se puede malgastar mucho dinero si, por ejemplo, un ente territorial recibe una transferencia, pero no carga con la responsabilidad de recaudar los fondos que financian esa transferencia. Cualquier gestión, buena, mala o regular, se justifica en España con que "Madrid no nos da dinero" o "no nos deja disponer de nuestro dinero".

Señalaba el expresidente de la Generalitat, Jordi Pujol, que "autonomía financiera es autonomía política". Es cierto, para poder hacer política y gestionar se necesita dinero. En principio, si se quiere dar autonomía, por ejemplo, para decidir si es necesario pavimentar una acera o ampliar la red de alcantarillado, hay que proporcionar los recursos económicos para ello. Hablando de políticas locales, la financiación procede de impuestos locales, fundamentalmente del Impuesto sobre Bienes Inmuebles o IBI.

¿Cuál es la finalidad de que los impuestos locales los decidan los Ayuntamientos? Que tengan autonomía y responsabilidad. Esto quiere decir que, cuando las opciones políticas se presenten a las elecciones, den a elegir a los ciudadanos entre construir un nuevo polideportivo o no, pero sabiendo que eso supondrá una subida, por ejemplo, del IBI. Es probable que todos los vecinos de un pueblo pudiesen estar a favor de construir en su pueblo un polideportivo que pagasen los del pueblo de al lado, mientras que cabe esperar que los del pueblo "pagador" no estuviesen tan de acuerdo.

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Además, en el caso de los inmuebles, resulta fácil territorializar un impuesto: se sabe dónde están la tierra y los edificios, y, además, normalmente no se mueven de sitio. Sin embargo, cuando los impuestos recaen sobre el consumo y la renta, que es de donde los Estados modernos obtienen la abrumadora mayor parte de su financiación, descentralizar los tributos, o incluso simplemente su gestión, es difícil, genera costes para las Administraciones y para los ciudadanos, y facilita el fraude. El caso más evidente es el de las grandes empresas multinacionales, que obtienen beneficios en múltiples países y que, aprovechándose de las discrepancias entre legislaciones fiscales y de la posibilidad de realizar múltiples ajustes contables, a veces pagan sus impuestos en el país de nunca jamás. Sin embargo, la gestión descentralizada de muchos gastos es más eficiente. No se puede pretender gestionar centralizadamente todos los servicios públicos, porque el resultado puede ser desastroso.

Nuestro sistema de financiación de las comunidades autónomas se basa en un reparto de la recaudación de los impuestos del sistema fiscal. Algunos de estos impuestos, como el impuesto de sociedades o el impuesto sobre la renta de no residentes, se los reserva el Estado para financiar las políticas estatales, como defensa, seguridad, carreteras o pensiones. La afirmación anterior es una imprescindible simplificación. Hay carreteras que dependen de otras administraciones, como las provinciales y comarcales. Además, el País Vasco y Cataluña tienen competencias de seguridad ciudadana general para su policía. Esta "singularidad" hay que financiarla. Por último, desde hace muchos años, las cotizaciones sociales de los trabajadores en activo no son suficientes para pagar las pensiones, como el diseño original de nuestro sistema de seguridad social de reparto asumía. Por eso, en los Presupuestos Generales del Estado hay una aportación de la Administración General del Estado a la Seguridad Social, que el último año casi llegó a los 40.000 millones de euros. Como resaltaremos en la segunda entrada, estos 40.000 millones no se reflejan en los sistemas de concierto y convenio y deberían dar lugar a un ajuste sustancial de los pagos del País Vasco y Navarra para mantener la equidad, pero que, de momento, no se ha realizado.

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El resto del sistema fiscal está compartido entre el Estado y las 15 comunidades autónomas del sistema general (todas menos País Vasco y Navarra), pero los impuestos con más capacidad recaudatoria los gestiona la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT). El reparto teórico es que las comunidades autónomas reciben el 50% del IVA, el 50% del IRPF y el 58% de los Impuestos Especiales. Esto viene a ser casi la mitad del sistema fiscal, aproximadamente un 40% de la recaudación gestionada por la AEAT.

Con datos de 2021, los últimos disponibles, el sistema de financiación de las comunidades autónomas repartió entre 15 comunidades (más Ceuta y Melilla) unos 133.000 millones de euros en recursos fiscales. Alrededor del 90% de esta cifra correspondió o bien a la parte cedida de IRPF, IVA e impuestos especiales, o bien a transferencias y fondos, que en la práctica salen de estos mismos impuestos —y también de los demás tributos, como el impuesto de sociedades—. Frente a esto, las comunidades autónomas recaudaron 15.045 millones de los tributos y tasas cuya gestión y buena parte de la normativa tienen cedidas, básicamente el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales e Impuesto de Sucesiones, y otros 1.246 millones del impuesto de patrimonio. Además, de los impuestos que ellas mismas establecieron, los denominados "tributos propios", las comunidades autónomas recaudaron 2.310 millones***.

¿Cómo se reparten estos 133.000 millones de euros? De una forma complicadísima que no es fácil de comprender ni de explicar. Esto en sí mismo es muy criticable por dos razones fundamentales. En primer lugar, porque se podría llegar al mismo sitio de una forma que alguien pudiese entender. Y lo que no se puede entender suele ser pasto del populismo y la demagogia. Por eso todo el mundo en Asturias piensa que Galicia está mejor financiada que Asturias y todo el mundo en Galicia piensa que Asturias está mejor financiada que Galicia. En segundo lugar, porque da resultados muy inequitativos.

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Intentando simplificar y hacerlo comprensible, el primer aspecto es el reparto de los impuestos. Este pilar del sistema está bien diseñado. Por ejemplo, el 50% del IRPF se reparte en función de la residencia fiscal de los contribuyentes. Recordemos que la residencia fiscal para ser válida ha de ser efectiva: no vale simplemente cambiar la dirección de correo (otra cosa es que haya gente que intente defraudar). Por otro lado, el 50% del IVA y el 58% de los impuestos especiales (tabaco, gasolina, gasóleo) se realiza en función de unos índices de consumo regionales que publica el INE. Esto es muy importante y la fuente de muchas confusiones, así que merece explicarse en detalle.

Imaginémonos que una empresa de hidrocarburos cambia su domicilio fiscal y social de Barcelona a Madrid, pero la localización de su actividad económica permanece inalterada. Antes de seguir, las empresas deciden libremente dónde mantienen su domicilio social, pero el domicilio fiscal debe coincidir con su sede de dirección efectiva. El impuesto de sociedades es plenamente estatal, con lo que el hecho que la empresa liquide en Madrid en vez de Barcelona es irrelevante para la financiación autonómica. El IVA e impuestos especiales se seguirán repartiendo por el consumo regional global en el caso del IVA o de los productos objeto de impuestos especiales (tabacos, alcoholes, carburantes). De nuevo, dónde esté la sede social o el domicilio fiscal de la empresa (que no siempre coinciden) es irrelevante. Finalmente, el PIB de Madrid tampoco cambia (excepto por la pequeña cuantía de tener una oficina en Madrid): el INE contabiliza el valor añadido en la comunidad autónoma donde se produce, no donde esté la sede social, ni tampoco su domicilio fiscal. Al contrario de los miles y miles de argumentos incorrectos que se ven en redes sociales o medios de comunicación, el que muchas empresas trasladen su sede social de Barcelona a Madrid no cambia ni la financiación autonómica ni el PIB de Madrid a menos que la actividad económica efectiva de la empresa se transfiera también a Madrid****. Los cambios de domicilio social o fiscal se producen por otros motivos (seguridad jurídica principalmente), no los que discutimos hoy*****.

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El segundo aspecto del sistema son varios fondos de variopinta denominación y cuantía. Así, tenemos fondo de garantía de prestación de servicios públicos, fondo de suficiencia global, fondo de competitividad y fondo de cooperación. En algunos fondos, las CCAA supuestamente ricas aportan y las demás reciben, en otros reciben todas. Obviamente, se podría llegar al mismo sitio con un solo fondo, dejando la ingeniería en cómo calcular ese único fondo.

Esta confusión demuestra que la opacidad y la extrema complejidad son los principales problemas del sistema de financiación. Por una parte, el sistema ha permitido pagar los servicios públicos de sanidad, educación y servicios sociales (unas tres cuartas partes del presupuesto consolidado de las comunidades autónomas). Pero falla clamorosamente en la cuestión de la autonomía y responsabilidad que resaltábamos antes.

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El acuerdo de financiación entre el PSC y ERC tiene precisamente ese objetivo:

"Mientras se lleve a cabo el despliegue del nuevo modelo de financiación descrito en este documento, se realizarán las siguientes acciones:

Incremento sustancial de recursos: aumentar los recursos derivados de la evolución de las necesidades del Estado del Bienestar y compensar los desequilibrios que se han producido durante la vigencia del actual modelo". [Traducido del catalán por los autores].

El sistema de financiación es un reparto de la recaudación de impuestos. Por lo tanto, este "incremento sustancial de recursos" de Cataluña supone, necesariamente, una disminución "sustancial" de los recursos de las demás comunidades autónomas y/o del Estado (presentes o futuros si se financia con déficit adicional). Este "incremento sustancial de recursos" solo se puede traducir en subidas de impuestos o recortes de gastos, hoy o mañana, en los servicios públicos de los ciudadanos de las demás comunidades autónomas. El viejo principio contable de la partida doble de que los fondos tienen una aplicación, pero también un origen, es una ley económica tan inevitable como la ley de la gravedad en la física.

Y ¿cómo se llega a este "incremento sustancial de recursos"? Los dos ejes fundamentales de este acuerdo entre el PSC y ERC serían que (i) la Agencia Tributaria de Cataluña (ATC) cobre la totalidad de los impuestos generados en Cataluña, y (ii) que la Generalitat se quede con la recaudación de estos tributos, pero pacte una contribución financiera, más conocida en jerga fiscal como cupo (por mucho que la ministra de Hacienda desde el PSOE o Borja Sémper desde el PP se nieguen a aceptar esta equivalencia). Este cupo debería incluir, no sólo el coste de los servicios prestados por la Administración General del Estado, como en el País Vasco y Navarra, sino también una cuota de solidaridad, negociada entre el Estado y la Generalitat.

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¿Hay margen para aumentar sustancialmente los recursos de la Generalitat? A primera vista, sí. La recaudación de los impuestos gestionados por la AEAT en Cataluña ascendió el pasado año a 53.543 millones de euros. Por otra parte, las entregas a cuenta del sistema de financiación a la Generalitat ese mismo año ascendieron a 23.255 millones de euros (las entregas a cuenta luego se ajustan con una liquidación definitiva, pero nos podemos olvidar de este aspecto por el momento). Pero recordemos que una hacienda propia catalana no dispondría de 30.000 millones adicionales, porque ahora hay transferencias estatales a la Generalitat (que desaparecerían) y Cataluña tendría que asumir el coste que le corresponde de los servicios estatales comunes, de los pagos de intereses de la deuda pública y de la financiación de una parte de los 40.000 millones del déficit de pensiones. Además, como mencionamos hace unos párrafos, habría más fraude (que llevaría a una caída de la recaudación real en relación con la potencial) y más costes de gestión (como ya ocurre con las haciendas forales). Pero la diferencia final sería importante, incluso descontando una cuota de "solidaridad", y por esto ERC tiene tanto empeño en que salga el cupo catalán.

Existe, además, un elemento de inconsistencia temporal que explicaremos en más detalle en la tercera entrada de esta serie. ERC entiende que, aunque hoy se pacte una cuota de solidaridad de, pongamos, 10.000 millones, el valor real de la misma se irá erosionando con el tiempo, beneficiando a Cataluña en el largo plazo. Así, en 2034, en el pacto de legislatura entre el partido nacional A y el partido catalanista B, un elemento clave será "rebajar" la cuota de "solidaridad". Es la vieja táctica del salami: ir cortando rodajita a rodajita hasta que te lo comes todo.

Pero volvamos a la diferencia entre los 53.543 millones recaudados en Cataluña y los pagos de 23.255 millones a cuenta. Solo por comparar: la AEAT recaudó en Madrid 120.575 millones y las entregas a cuenta a la comunidad fueron 17.232 millones. Siguiendo la lógica del pacto entre PSC y ERC, una vez descontado el coste de los servicios prestados por el Estado en Madrid, la cuota de "solidaridad" de Madrid estaría cercana a los 100.000 millones de euros.

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El problema es que esta lógica es incorrecta: ni Madrid paga 100.000 millones de solidaridad ni Cataluña 30.000. Estas diferencias de recaudación tampoco se deben a mejor gestión, ni siquiera a veces a la riqueza relativa, sino a factores totalmente irrelevantes para una asignación de recursos sensata. Por ejemplo, la recaudación total del impuesto especial sobre hidrocarburos en España fue de 12.052 millones de euros. Pues bien, el 85%, 10.271 millones de euros, se recaudó en Madrid. Aquí lo único que ocurre es que las grandes petroleras tienen su domicilio fiscal en Madrid. En esta comunidad no están las refinerías, ni tampoco el 85% de las gasolineras, ni de los vehículos, ni del consumo de carburantes (y, como explicábamos antes, por eso esta actividad NO aparece en el PIB de Madrid). Un acuerdo de reparto de impuestos que se base en quién consigue la recaudación no tiene sentido económico alguno en una economía nacional integrada como la española. ¿Por qué ha de recibir la Generalitat el IVA de un SEAT vendido en Málaga?

El lector se preguntará si pasan cosas así de ilógicas en los regímenes de concierto en el País Vasco y convenio en Navarra, y si esa pudiese ser una de las razones por las que se aspira a un régimen parecido. Las respuestas son sí y sí. De hecho, la descripción del acuerdo de financiación singular pactado entre el PSC y ERC es parecidísima a la que cualquier manual de sistema fiscal o hacienda pública da del concierto económico vasco, a la que da ChatGPT, la que juzga la agencia de calificación Fitch en un reciente informe o la que escribía uno de nosotros en su último libro (Y esto, ¿quién lo paga?). Pero, si el lector lo prefiere, puede utilizar la fórmula del expresidente de la Generalitat Artur Mas, "un acuerdo que dé los mismos resultados que el concierto económico". Por eso, en la próxima entrada expondremos los resultados que dan el concierto vasco y convenio navarro "realmente existentes", en la muy acertada expresión de Luis Garicano.

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De momento, y por resumir dos conclusiones de esta entrada. Primero, claramente necesitamos una reforma de nuestro sistema de financiación autonómico con el objetivo esencial de que alguien que no sea un experto y le dedique años de estudio, lo entienda. Es fundamental que se refuerce la autonomía financiera, pero sobre todo la responsabilidad: las políticas propias no las debe pagar el vecino. Por supuesto que hay injusticias en el sistema actual de financiación (y nosotros somos los primeros en denunciar que la Comunidad de Madrid se ha aprovechado del sistema, aunque por supuesto no ha sido la única comunidad que lo ha hecho, y que la localización de la inversión estatal en obra pública a menudo no ha tenido mucho sentido), pero toda situación es susceptible de empeorar. Segundo, lo que es innegable es que si se sustituye un sistema de recaudación eficiente por un reparto fundamentado en el control de las "llaves de la caja" no podemos esperar equidad, pero tampoco eficiencia ni sentido económico. Pero todo esto lo explicaremos en las próximas entregas.

...........

*El texto principal resalta que la Constitución de 1978 establece a España como la "unidad de redistribución". Es legítimo, dentro del pluralismo político, que este mismo marco constitucional garantiza como un valor superior de su ordenamiento jurídico, disentir de esta idea. Uno puede argumentar que, siendo de Barcelona, se considera suficientemente diferente de uno de Mérida para no querer garantizar la igualdad efectiva de educación entre dos territorios. Y aunque esta posición es legítima, nos sorprende que grupos políticos autodesignados de izquierda, como Los Comunes, tomen en la práctica esta posición. Nunca hemos conseguido que nadie en Los Comunes o en el Movimiento Sumar nos explique por qué les parece bien redistribuir de Pedralbes a Hospitalet, pero no de Hospitalet a Mérida.

**Este campo fue creado por el gran economista Leonid Hurwicz, que uno de nosotros tuvo la fortuna de disfrutar como profesor de microeconomía.

*** Los datos del sistema de financiación provienen del informe oficial del Ministerio de Hacienda La Hacienda Autonómica en cifras, disponible aquí. Los datos de recaudación (territorializados) de la documentación complementaria del informe anual de recaudación de la Agencia Tributaria 2023 disponible aquí.

**** El cambio de sedes sociales suele buscar la aplicación de una ley diferente. Por otra parte, el cambio de domicilios fiscales afecta a quien recauda los impuestos (qué Delegación de la Agencia Tributaria), y en el caso de los cambios internacionales puede afectar al pago de impuestos, normalmente el de sociedades. Es más relevante en una gran empresa dónde está la dirección efectiva (domicilio fiscal) que donde radica el domicilio social si ambos no coinciden. A largo plazo, los cambios de las sedes de dirección efectiva, y en mucha menor medida los cambios de sede social, acaban teniendo impacto en el crecimiento económico, pero a corto plazo, la repercusión en el PIB es minúscula.

*****El argumento que el cambio de sedes sociales o las de dirección efectiva se realizan para "estar más cerca del poder" no explica por qué ese cambio se realizó en 2017, no en 1960. Tenía mucho más valor para una empresa estar "cerca del poder" en la dictadura que ahora. A Jaume Canivell en 1972 le basta pagar una cacería para vender sus porteros automáticos. Fueron los nietos de Canivell los que se llevaron la sede social a Madrid en el otoño de 2017 por un motivo bien distinto.

Francisco de la Torre Díaz es inspector de Hacienda y exdiputado en el Congreso.