Una reforma de largo alcance

Hace unos días, unas declaraciones del ministro de la Seguridad Social recordaban que muchos de los que critican la reforma del sistema público de pensiones llevada a cabo durante los dos últimos dos años "llevan 20 año equivocándose en sus predicciones". No le faltaba razón. Hace ya casi tres décadas que un informe encargado por uno de nuestros grandes bancos situaba la quiebra financiera del sistema para inicios de la década de 2010. El problema no es tanto que hasta hoy tal pronóstico no se haya materializado, sino que una y otra vez se siga insistiendo sin pudor alguno en ello por consultoras o fundaciones ligadas a bancos y aseguradoras. Pareciera como si, a base de reiterar este tipo de diagnósticos, aumentara la probabilidad de acierto.

Tras la presentación de los contenidos de la última reforma, la polémica se intensifica de nuevo en los mismos términos que en la década pasada, que en lo esencial son similares a los que se presentaban en la anterior y en la anterior de la anterior. Las críticas abundan en la necesidad de poner coto a la estabilidad del poder adquisitivo de las pensiones públicas, intensificando así, como ya intentara con la reforma de 2013, el recorte del gasto global, apoyado en pensiones tendencialmente devaluadas. No importa saber que no hay prácticamente ningún país de la OCDE que no contenga un mecanismo de revalorización de las pensiones vinculado a la evolución de los precios o de los salarios. Lo que los nuevos y viejos apóstoles de la catástrofe recuerdan es que España no puede permitirse este tipo de insano derroche.

En esta indagación, encontraremos fundaciones o consultoras casi siempre vinculadas a entidades financieras y aseguradoras

La mejor forma de desvelar con sencillez los entresijos de esta polémica sin fin es acudir a la técnica detectivesca habitual en la novela negra: cuando investigamos un hecho (delictivo) y buscamos a su(s) responsable(s), conviene preguntarse a quién beneficia. ¿A quién beneficia reducir el poder adquisitivo de las pensiones individuales de modo progresivo y sistemático como lo hacía la fórmula de revalorización incluida en la infausta y mal diseñada reforma de 2013? Sin duda, a quienes ofrecen alternativas a la penuria futura de las pensiones públicas erosionadas de forma lenta y progresiva, los impulsores y gestores de sistemas de pensiones privados, cuya supuesta superioridad sobre los sistemas públicos de reparto nadie hasta ahora ha podido demostrar de forma solvente.

En esta sencilla indagación, nos encontraremos con fundaciones, centros de estudio o consultoras casi siempre vinculados a entidades financieras y aseguradoras. Lo peor, sin embargo, no son los argumentos utilizados, casi nunca novedosos, sino la desmañada soberbia que con que se formulan.

El debate actual continúa, una vez más, girando alrededor de la sostenibilidad del sistema y la suficiencia de las prestaciones, renunciando en muchas ocasiones al equilibrio entre objetivos, como si la sostenibilidad (económica, pero también social) del modelo de seguridad social fuera incompatible con el mantenimiento de un nivel suficiente en la cuantía de las pensiones.

¿La sostenibilidad de las pensiones debe recaer solo en el gasto?

En esta ocasión, la reforma aborda el futuro del sistema público de pensiones concentrándose, aunque no exclusivamente, en la vertiente de los ingresos. Se trata de un enfoque insuficientemente abordado en el pasado y que, merece la pena recordarlo, no desprecia tener en cuenta en el futuro —una vez sometida a evaluación su desarrollo— otros "parámetros fundamentales" del modelo, como se establecía en el Acuerdo tripartito que dio origen a la reforma del sistema abordada de forma consensuada en el año 2011.

Es cierto que las reformas de la década precedente (y anteriores) casi siempre han buscado el equilibrio financiero atendiendo en lo esencial a la vertiente del gasto. Aunque no conviene simplificar demasiado, lo cierto es que la búsqueda de una mayor contributividad del modelo —esencial en el proceso de reformas que han concedido fuerza y capacidad financiera al sistema español desde la primera gran reforma abordada en 1985— ha pivotado sobre la vertiente del gasto, con el fin de reducirlo de forma tendencial y paulatina conforme el modelo adquiría madurez y extensión al conjunto de la población ocupada. Pero, junto a ello, las reformas han mantenido y aumentado significativamente las herramientas de equidad dirigidas a asegurar un tratamiento diferencialmente mejor hacia las pensiones más bajas (que nunca ha sufrido congelación alguna), las pensiones de viudedad y los complementos a las pensiones mínimas, ahora ya íntegramente financiados con aportaciones del Estado.

Conviene resaltar que las reformas de 2011 y de 2013 buscaban el objetivo de sostenibilidad financiera reduciendo el gasto a largo plazo

En este contexto, conviene resaltar que las reformas de 2011 y de 2013 buscaban el objetivo de sostenibilidad financiera reduciendo el gasto a largo plazo, pero por caminos bien diferentes. En el primer caso, en 2011, modificando algunos de los parámetros básicos del sistema —alargando la edad de jubilación, aunque manteniendo la posibilidad de jubilación a los 65 años para los que tuvieran carreras de cotización de al menos 38,5 años, incrementando el periodo de cálculo de la base reguladora, reduciendo los estímulos a la jubilación anticipada, etc.— se afectaba al gasto global, pero con una muy limitada incidencia sobre la cuantía efectiva de la pensión individual.

En el segundo caso, la reforma de 2013, el objetivo del equilibrio se apoyaba en exclusiva en la reducción paulatina del poder adquisitivo de las pensiones individuales, a través de dos mecanismos habilitados al efecto. Un índice de revalorización anual de las pensiones (cuyo resultado a través de una peculiar regla era que siempre se salía, por abajo, de la banda inicialmente prevista lo que obligaba a aplicar una revalorización mínima de 0,25%) y un factor de sostenibilidad que vinculaba de forma inversa el valor inicial de la pensión a la evolución de la esperanza de vida de los mayores. En conjunto, diversas estimaciones predecían una devaluación del poder adquisitivo medio de las pensiones públicas, en torno a 2045, en alrededor de un 40 por ciento. En definitiva, más allá del método elegido para la reforma que prescindió desde el primer momento de la pretensión de alcanzar el más mínimo grado de diálogo político y consenso social, el logro del equilibrio financiero se hacía recaer sobre la suficiencia de las futuras pensiones.

Abordar la reforma por el lado de los ingresos

La principal novedad de las reformas desarrolladas en estos dos últimos años es el cambio en la orientación anterior, especialmente respecto de la contenida en la reforma de 2013. Se profundiza en algunas de las actuaciones adoptadas en 2011 para reducir el gasto a plazo del sistema, pero, sobre todo, se impulsan los ingresos de la Seguridad Social. De este modo, se espera alcanzar, en el horizonte del año 2050 —cuando haya concluido la entrada de la generación de los baby boomers en el sistema público de pensiones—, una situación cercana al equilibrio financiero, sin que el gasto total sobrepase el 15 por ciento del PIB y, de modo destacado, manteniendo el poder adquisitivo de las pensiones con respecto al nivel actual.

Una de las características de esta reforma, que debe ser subrayada, es que tal objetivo se trata de alcanzar con medidas de implementación gradual. Ello, sin duda debe redundar de forma positiva en los efectos esperables sobre los beneficiarios del sistema, diluyéndolas en un periodo amplio de tiempo, pero también en la dinámica competitiva del tejido productivo español.

Es cierto que las últimas medidas de este proceso de reforma de las pensiones públicas no han contado con el grado de consenso social que tuvieron las adoptadas en 2011 o en la primera ronda de las abordadas en 2022. Las relativas al incremento de los ingresos, se están enfrentando a profundos desacuerdos en el plano político y en el de los interlocutores sociales.

Uno de los peores favores que se pueden hacer a la fortaleza y la sostenibilidad del modelo de pensiones es huir de su componente contributivo

Una vez más, es necesario insistir en la conveniencia de seguir manteniendo en el futuro la preferencia por el diálogo social. El peor enemigo del método elegido en su día para el proceso español de reformas de la Seguridad Social, a través del Pacto de Toledo, es que los interlocutores sociales se refugien en la proximidad natural a los polos del arco parlamentario (los sindicatos en los partidos de izquierda y los empresarios en los de la derecha). Y, junto a ello, es mejor no extremar los argumentos hasta convertirlos en inútiles. Que un incremento, no demasiado intenso, en la cotización de los salarios más altos vaya a destruir empleo y afectar decisivamente a la capacidad competitiva de la economía española es tanto como decir que hemos mantenido a lo largo de décadas una enorme brecha favorable en ese terreno a base de excluir de la cotización a la Seguridad Social a importantes segmentos de los niveles salariales más altos.

Aun así, conviene tener en cuenta que el camino emprendido no es transitable durante demasiado trecho porque, si queremos mantener un sistema contributivo, la cotización —también la de los salarios más altos— debe guardar una proporción adecuada con la pensión futura. Uno de los peores favores que se pueden hacer a la fortaleza, la extensión y la sostenibilidad financiera de nuestro modelo de pensiones es huir de su componente contributivo. Nuestro modelo ya tiene elementos de equidad y universalidad que, por cierto, no tienen otros sistemas en Europa (los complementos a las pensiones mínimas y su política de revalorización son un buen ejemplo). De ahí que en el futuro los incrementos en el tipo de cotización para los salarios más altos deban ser acompañados por incrementos paralelos en el límite máximo de las pensiones.

Seguirá el debate y serán necesarias nuevas reformas

Si algo caracteriza al modelo español durante las cuatro últimas décadas es la opción por reformas progresivas y, como los economistas denominamos, paramétricas. Hemos optado por un modelo de reparto cada vez más contributivo que no abandone totalmente los instrumentos de equidad y solidaridad para las pensiones más bajas. Y esa opción sigue siendo, con mucho, muy superior a cualquier otra alternativa. La experiencia histórica comparada es contundente a este respecto.

Es verdad que, si hubiera habido más margen temporal —el necesario acuerdo con las autoridades europeas para un nuevo desembolso de la financiación inherente a los fondos Next Generation ha jugado a también un papel destacable—, podría haberse extendido el debate, en particular, hacia la búsqueda de mayores consensos en opciones alternativas para incrementar ingresos a través de otras figuras impositivas (tributos de afectación más general, a rentas o a patrimonios, para no cargar mayoritariamente sobre el uso del trabajo las crecientes necesidades de financiación del sistema en un contexto de envejecimiento progresivo de nuestras sociedades).

Solo hay algo cierto: a mediados de siglo, habrá más de 15 millones de pensionistas

Por supuesto, las reformas actuales no ponen el punto final a la historia de cambio y adaptación progresiva en el sistema público de pensiones en España. Es mejor hablar de las reformas en plural porque no existe, y seguramente no es ni siquiera conveniente, una reforma en singular. Con objetivos a tres décadas, las incertidumbres sobre la evolución de ingresos y gastos en el sistema no se pueden despejar en su totalidad. Solo hay algo cierto: a mediados de siglo, habrá más de 15 millones de pensionistas. El gasto seguirá pues creciendo y, más que probablemente, superará los 15 puntos de PIB. Crecerán también los gastos asociados a nuestro proceso de envejecimiento, en particular en sanidad y en atención a las personas dependientes. Lo razonable, en un país que tiene un nivel de cotización sobre los salarios que no está en la zona baja, sino que supera los niveles europeos medios, es buscar nuevas vías de financiación finalista porque la solución de que sea el Estado, con sus ingresos corrientes o con deuda, quien financie sin más el déficit del sistema de pensiones es una no solución. Y, en paralelo, lo mejor es no dejar de mirar la evolución del modelo en su conjunto.

*Valeriano Gómez es economista y exministro de Trabajo

*Santos Miguel Ruesga es catedrático de Economía Aplicada (Universidad Autónoma de Madrid)