El Fisco, origen del Estado

La crisis del Estado fiscal es el título de un célebre ensayo de Joseph Schumpeter, aparecido en 1919 y hoy disponible en español gracias al Instituto de Estudios Fiscales, uno de nuestros contados centros de investigación que todavía se ocupa del estudio de la Hacienda Pública (y las mayúsculas son adrede). Schumpeter fue un tipo de economista que, al igual que Marx, tuvo una formación tan elevada que le permitió entender su materia como una rama de la ciencia de la política.

Maestro de J.M. Keynes –de quien discrepó largamente–, de Paul Samuelson o Musgrave entre otros, sus trabajos son de ineludible lectura para todo aquel que defienda que la economía es bastante más que un simple cálculo numérico. Es decir, para quienes sostienen que la economía es una rama del saber que analiza las relaciones productivas de una sociedad y pone a disposición de quienes la gobiernan los instrumentos para dirigir o transformar la marcha de las cosas. Dicho pronto y rápido, Schumpeter es uno de los padres de lo que los clásicos llamaban “economía política”.

En el ensayo referido, Schumpeter explica en un momento especialmente difícil para Europa (el fin de la I Guerra Mundial y la urgencia de restablecer la credibilidad de la Hacienda Pública de las naciones arruinada por las deudas de una guerra inmisericorde) que el origen del Estado está en el Fisco, en los impuestos. Se trata de un trabajo de referencia obligada en la España de hoy, cuando nos encontramos de bruces ante el problema clave de cómo obtener y qué hacer con el dinero público, que es el que se recauda mediante el sistema fiscal.

Schumpeter enseña –y reitero que es doctrina asentada– que el origen del Estado se remonta al momento en que los monarcas feudales necesitados de dinero efectivo (en monedas) para hacer frente a necesidades que trascienden a sus personas y que son de todos (del público), llamaron a su Corte –en Westminster, en León, en París– a los burgueses de las ciudades para compensar de algún modo el hecho de que fueran ellos los únicos en condiciones de pagar impuestos en metálico. Surge así dos cosas: un concepto de la Política como interés colectivo encarnada en el Estado y una institución para gestionarla, el Parlamento. No hace al caso extenderse en grandes disquisiciones teóricas, baste solo recordar que desde entonces hasta ahora, el Estado se configura como una abstracción mental que incardina la representación de todos.

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El Estado es a la vez una teoría y una praxis, como decía Friedrich, en la que se concentra el interés de todos (interés general) en base de la contribución de todos (de los deberes ciudadanos, entre los que destacan los impuestos). Esa dinámica fiscal fundada en el pago de impuestos establecidos por todos, que también deben ser utilizados de manera acordada por todos, es justamente la esencia de una forma política llamada Estado que desde el siglo XIII hasta hoy preside nuestra existencia moderna y que tiene en el Parlamento su pieza clave, el órgano que actúa como gozne y que, conectando una obligación con un derecho, crea el mecanismo que hasta hoy nos gobierna. Nuestra forma de gobierno es, pues, desde el siglo XIII un Estado Fiscal en proceso de constante evolución que marca el signo de la modernidad y nos diferencia de las formas políticas del pasado, y nos separa de otros modos de convivencia contemporánea que todavía continúan viendo la política en función de relaciones personales y no objetivas.

"No taxation without representation", rezaba el lema que llevó a los patriotas norteamericanos a la revolución que dio lugar a los Estados Unidos. Y el peso agobiante de la deuda pública -que escandalizó a Hume– trajo la Revolución Francesa, como enseña el sobrecogedor Before the Deluge de Michael Sonenscher. Y es que las revoluciones constitucionales fueron ante todo revoluciones fiscales desencadenadas por el conflicto de precisar a quién correspondía establecer los impuestos y autorizar el gasto. El presupuesto parlamentario fue la respuesta que llega hasta nuestros días, y es el mecanismo legal del que se sirve la representación popular para dominar al ejecutivo y controlar su acción. El presupuesto es en el Estado Fiscal constitucional el medio de que se sirven los gobernados para imponer su voluntad a los gobernantes y obligarles a ejecutarla. Ningún gobierno puede operar sin presupuesto y no aprobarlo aboca a elecciones seguras.

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Este esquema es tan elemental que puede repetirlo sin pestañear cualquier diletante de la Hacienda Pública, pero ¿dónde está la especificidad del actual momento fiscal español? ¿Qué está sucediendo ahora en España con el Fisco?

Primero que nuestro país no es ajeno a los enormes cambios que la mundialización está imponiendo en la economía, transformando el modo de producción industrial por una dinámica financiera en la que lo que prima es el dinero puro, activos líquidos desprovistos de cualquier dimensión tangible. Surge así un problema que es común a toda la economía capitalista, pero que en nuestro país adquiere una dimensión enorme por la afluencia masiva de capitales del área dólar que se están cebando incontroladamente en los sectores productivos tradicionales que articulan nuestra sociedad ¿Qué hacer? ¿Cómo y hacia dónde dirigir la colosal inversión latina que se nos está viniendo encima? ¿Continuar tasando las rentas productivas de las clases medias, cada vez más acosadas por una dinámica que las expulsa del mercado y las reduce a la condición de asalariados indirectos, o diseñar una nueva política fiscal destinada a reforzar el tejido productivo tradicional y hacer recaer el peso recaudatorio sobre lo financiero?

Es cierto que esta decisión no la puede tomar un país solo. Pero no lo es menos que si no hacemos nada –y no lo discutimos antes- mucha de esa inversión protagonizada por lo que Ferrajoli ha llamado poderes salvajes, puede redundar en la destrucción de nuestros principales sectores económicos. Estamos ante un asunto de Hacienda Pública y de Política Fiscal de enorme magnitud, porque atañe directamente al interés general, porque sirve para marcar un rumbo de futuro a nuestra economía y a nuestra sociedad, y trasciende a un impuesto u otro.

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Justamente y relacionado con el desafío anterior, topamos con un segundo problema, esta vez específicamente español, la renuncia de los sucesivos gobiernos de la democracia a la Política Fiscal en favor de una ansia de recaudación pura y dura. No hace al caso entrar en un análisis detallado de sus razones, pero la única preocupación de los sucesivos ministros de Hacienda de la democracia ha sido y es recaudar, recaudar y recaudar, y el único instrumento que les interesa es la Agencia Tributaria. Una AEAT que desde el inefable Cristóbal Montoro ha iniciado una deriva – que ya resultaba intuible en los proyectos de Josep Borrell – encaminada a recaudar a cualquier costa. Una obsesión recaudatoria que, retorciendo las disposiciones de la ley Tributaria, ha convertido el deber de colaborar del ciudadano en presunción de culpabilidad, ha mutado en estratagemas de defraudador probado cualquier apelación a los derechos constitucionales, a la inviolabilidad del domicilio o a no declarar contra uno mismo, y ha destruido la neutralidad del agente tributario a fuerza de atribuirle el estipendio sobre lo recaudado, es decir de la confesión de culpabilidad de un investigado aterrorizado. Fuera de esta labor de recaudar a cualquier precio, a la Hacienda Pública española no le interesa nada que se parezca a la imponente reforma fiscal que en los orígenes de la democracia lleva el nombre de Francisco Fernández Ordoñez, una reforma que nos guste o no ha quedado ya vieja. En todo caso, hay que advertir que la Hacienda Pública debe recaudar constitucionalmente, pero también está obligada a acordar antes tanto sobre qué se recauda cómo en qué se gasta lo recaudado.

En tercer lugar, la desvirtuación ideológica de nuestros partidos está aniquilando la política y dejando las estructuras político-ideológicas reducidas a meros instrumentos de poder carentes de otro interés que no sea el mando y la obediencia. Para decirlo de otra forma y haciendo propia la inteligente reflexión de hace unos días de Fernando Vallespín, nuestros partidos que cada vez renuncian más descaradamente a hacer política, es decir a ocuparse del interés general, utilizan su posición para perpetuarse en el Gobierno a base de distribuir de manera clientelista los recursos de la Hacienda Pública. El presupuesto deja de ser un elemento de política económica para convertirse en instrumento de reparto de prebendas y sinecuras entre potenciales electores y/o deudos que sostienen clientelarmente a los gobernados. De instrumento de gobierno ideologizado pasa a convertirse en un mecanismo descarado destinado a la compra de electores. Y es cierto que el problema es común a todo el mundo democrático, pero en España adquiere un sesgo especial por nuestro nunca bien clarificado modelo territorial que hace de la Hacienda Pública un auténtico puerto de arrebatacapas donde es posible cuestionar la propia existencia del Estado. Y eso porque puede haber Estado sin Constitución, por muy lamentable que esto sea, pero no puede haber un Estado sin fisco sustituido por el interés privado (aunque sea el de un partido) como nos enseña Schumpeter.

Y si el Fisco es la esencia del Estado, en un Estado Fiscal amenazado en sus fuentes recaudatorias y de gasto por tres colosales desafíos, ¿es cabal e incluso legítimo que dos líderes como Illa y Rovira, interesados en perpetuar sus personales estrategias de poder o la de sus partidos, pacten un acuerdo particular sobre un problema que es muchísimo más grande y afecta al interés general, es decir, al interés de todos?

*Eloy García. Catedrático de Derecho Constitucional.