Romper sin romper: Cataluña y la mala política del todo o nada

Es verdad que el griterío en el que se ha convertido la política —aunque hay que advertir que España no es un caso excepcional— hace prácticamente inviable una discusión sosegada sobre un asunto tan político como es el sistema de financiación autonómica. Pero la política nació, precisamente, para eso. Para dar una respuesta temporal (las soluciones definitivas no existen) al conflicto social. Y salvo que se quiera mirar para otro lado, parece evidente que en España existen tensiones territoriales que envenenan la agenda pública.

En particular, como es obvio, el encaje de Cataluña en el conjunto del sistema. Pero también otras cuestiones derivadas de un modelo de financiación que no siempre garantiza una equidad interterritorial. En parte, porque el Título VIII de la Constitución quedó incompleto —no podía ser de otra manera porque entonces las CCAA no estaban constituidas— y en lugar de haberse actualizado (han pasado 46 años) nunca se ha hecho, más allá de las sentencias del Tribunal Constitucional, que es, a la larga, quien ha marcado el camino a seguir por incomparecencia del poder político. De hecho, si el modelo de financiación estuviera mínimamente diseñado en la Constitución, es probable que no hubiera estado sometido a almoneda.

Existen al menos tres enfoques para afrontar este desafío. El primero es no hacer nada y dejar las cosas como están. Es decir, partiendo de que las pretensiones de los últimos gobiernos de Cataluña son excesivas lo que hay que hacer, por lo tanto, valga la paradoja, es no hacer nada y decir 'no' a todo lo que se plantea desde allí, aunque venga avalado por los tres partidos que más votos obtuvieron en las últimas elecciones catalanas.

Las soluciones excluyentes poco ayudan a canalizar la conversación pública, que en el fondo es la mejor definición de lo que es la política

La segunda opción es justamente la contraria: aceptar sin rechistar lo que viene de Cataluña y tomar al pie de la letra lo que han propuesto el PSC, ERC y Junts en sus acuerdos mutuos, tanto en el documento que se pactó para habilitar que Sánchez fuera presidente, como en el que hizo posible que Salvador Illa pudiera gobernar la Generalitat. Es decir, caminar hacia una España confederal que en la práctica supondría romper la caja única tributaria del Estado. Como esta opción choca frontalmente con la Constitución (salvo que quiera cambiarse, lo que no parece posible) lo razonable es excluirla del debate político, aunque se intente demostrar que quien gobierna este país son los independentistas. No puede haber confederación porque sería simplemente inconstitucional, aunque se sugiera de forma más o menos velada en un documento de indudable carácter político, no hay que olvidarlo.

La tercera opción es, curiosamente, la que está más ausente del debate público: la posibilista, lo que refleja hasta qué punto ha triunfado la polarización política, y que se resume en el clásico: o todo o nada. O lo que es lo mismo, soluciones excluyentes que poco ayudan a canalizar la conversación pública, que en el fondo es la mejor definición de lo que es la política.

Lo singular

Esta polarización es, precisamente, la que ha dejado fuera de la discusión el que probablemente sea el párrafo más relevante del pacto firmado entre el PSC y ERC, y que textualmente dice: "Una financiación singular necesita un modelo bilateral de relación con el Estado compatible con la participación en órganos multilaterales cuando la naturaleza o ámbito de los acuerdos así lo exija".

Lo singular y lo bilateral, por lo tanto, no son nada extraordinario. De hecho, va en la propia naturaleza de los sistemas territoriales complejos

Es decir, lo singular, y cabe recordar que en España existen al menos otros dos modelos propios, como son los sistemas forales y el régimen fiscal canario, se quiere vincular de alguna manera a la participación en órganos compartidos, como son las conferencias sectoriales o el propio Consejo de Política Fiscal y Financiera, donde están representadas todas las comunidades autónomas. La existencia de bilateralidad, por cierto, no es ninguna novedad desde 1992, cuando se articuló legislativamente un nuevo marco de entendimiento entre el Estado y las regiones que la Constitución no abordaba. La ley se aprobó en tiempos de González, y, posteriormente, ya con Aznar en la Moncloa, se dio carta de naturaleza a su funcionamiento como órgano de cooperación entre administraciones. Por lo tanto, nada nuevo. Lo problemático, por lo tanto, es saber qué se entiende por 'singular', un concepto endiablado en la medida que su definición tiene mucho de subjetivo.

Las singularidades, sin embargo, existen. Castilla y León, por ejemplo, es sin duda singular porque es la región más vasta de España y la más deshabitada, lo que hace que el sistema de financiación premie económicamente a los territorios con menor densidad de población y/o más envejecidos, como es su caso; también la Comunidad de Madrid es singular porque al albergar a la capital de España recibe más recursos que nadie debido a que no sólo se beneficia de la ubicación geográfica de la Administración central y sus plantillas, sino que, además, recibe recursos adicionales derivados del domicilio fiscal de las empresas ya que es en la capital donde se pagan los impuestos. Algo que explica que necesariamente sea la región que más contribuye a la solidaridad entre territorios. No podía ser de otra manera gobierne quien gobierne.

Lo singular y lo bilateral, por lo tanto, no son nada extraordinario. De hecho, va en la propia naturaleza de los sistemas territoriales complejos, como es el español, frente al Estado unitario. Incluso en el franquismo, Álava y Navarra, por ser provincias 'amigas' durante la guerra civil, se beneficiaron de su singularidad, lo que contribuyó a un florecimiento de su industria que no disfrutaron otros territorios. Poco lo recuerdan estos días los nostálgicos del franquismo. Muy distinto, sin embargo, es definir hasta dónde puede llegar la singularidad en un Estado cuasi federal como es el español.

La cesión de impuestos

Lo que sí se conoce es la existencia de límites ya marcados para esa singularidad, no por la legislación española, sino por la propia Unión Europea. No en vano, los tipos impositivos del IVA o de los impuestos están determinados o fuertemente influidos por la UE, por lo que el margen de maniobra es relativamente estrecho en caso de que se decidiera su cesión total. Incluso el impuesto de sociedades tiene su propio perímetro. La UE, por ejemplo, ha obligado a establecer un tipo mínimo del 15%.

Es en este sentido en el que los profesores Fernández Leiceaga y Lago Peñas, dos reputados expertos en financiación autonómica, han elaborado para Fedea un interesante artículo que de alguna manera es una especie de tercera vía que huye deliberadamente de la polarización y, por el contrario, pretende encontrar soluciones constructivas. Utilizando sus propias palabras, se pretende "encajar los objetivos del acuerdo [PSC-ERC] en el actual marco de régimen común".

Es decir, frente al todo o nada —susto o muerte— se buscan soluciones a los problemas, lo que es de agradecer en una cuestión muy dada a la demagogia en la medida que los agravios territoriales dan mucho juego para ganar votos.

La condonación de la deuda no distorsionaría el sistema siempre y cuando todas las regiones tengan acceso igual que Cataluña

Los autores reconocen la complejidad de la respuesta, ya que es de carácter político y no exclusivamente técnica, pero aún así consideran que es posible avanzar en la suficiencia y en la nivelación territorial, lo que podría encauzar la solución al conflicto. Un gran número de trabajos sobre la cuestión han llegado a la misma conclusión: el sistema no es todo lo equitativo que debería, y ahí están para demostrarlo las regiones peor tratadas, como la Comunidad Valenciana o Murcia.

El grado de nivelación entre territorios, lógicamente, depende de la voluntad política, pero parece evidente que si se afronta esa cuestión con carácter constructivo y no sectario se pueden alcanzar acuerdos que muy probablemente dejen a todos descontentos, pero, al menos, se habrá logrado sacar durante algún tiempo la cuestión territorial de la agenda pública.

Lo mismo puede suceder con la cesión de tributos. Entre otras razones, porque los límites, como se ha dicho, los pone la UE, y de ahí que haya que eliminar de la ecuación buena parte del dramatismo. Bien distinto es el caso del impuesto de sociedades en la medida que una guerra por captar inversión sería un incentivo para que las empresas multirregionales cambiaran de domicilio fiscal en aras de situar sus beneficios allí donde se pagaran menos impuestos, lo que indudablemente favorecería a las regiones ricas por una razón muy simple: tendrían mayor capacidad que las pobres para captar inversión rebajando impuestos. Algo que explica que Madrid, históricamente, siempre se haya opuesto a cualquier armonización, que por cierto son habituales en los sistemas federales, donde prima la lealtad institucional.

La condonación

Muy diferente es el caso del 100% del IRPF, cuya cesión, como han acreditado otros trabajos, no debería suponer una distorsión de la financiación autonómica, ya que se paga allí donde se generan las rentas. Igualmente, ayudaría acercar la gestión del impuesto al contribuyente, que sabría a quién paga sus impuestos.

Tampoco la condonación de una parte de la deuda acumulada por las regiones tendría capacidad para distorsionar el sistema de financiación siempre y cuando todas las regiones, como ha afirmado el Gobierno, tengan acceso en las mismas condiciones que Cataluña. Entre otros motivos, porque desde la crisis de 2008 el Estado (también lo son las CCAA) se ha visto obligado a funcionar como un prestamista de última instancia suministrando crédito a la mayoría de las CCAA en condiciones beneficiosas. Tan sólo en 2022 supuso unos recursos adicionales de 2.445 millones.

Esa insuficiencia presupuestaria es la que explica que las regiones hayan sido expulsadas del mercado de financiación, lo cual no tiene ningún sentido. Nada menos que el 63% de la deuda autonómica (más de 208.000 millones de euros) está hoy en manos de la Administración central, lo cual carece de racionalidad en un Estado constitucionalmente descentralizado, algo que les impide someterse a la disciplina del mercado, que en definitiva es quien compra y vende su deuda.

Es decir, corresponde al Estado, como proclaman la Lofca y la propia Constitución, garantizar la suficiencia financiera de las CCAA, algo que no ha sucedido, y así lo demuestran los niveles de deuda de las tres CCAA más endeudadas: Valencia (40,3% del PIB). Murcia (30,7%) o Castilla-La Mancha (30,3%). Esta realidad lo que refleja es que hay un problema de fondo, y no puede ser casualidad que en todos los casos se trate de las regiones peor financiadas por el sistema. Es verdad que también se beneficiará Cataluña, pero también Baleares o Extremadura. No, Cataluña no es la más endeudada, como se ha dicho recientemente para justificar la no condonación (aquí los datos).

¿Qué quiere decir esto? Pues simplemente que si hay voluntad política se puede llegar a acuerdos, lo que permitiría sacar de la ecuación las posiciones maximalistas –el todo o nada de unos y de otros– que envenenan la vida pública. Y ya se sabe que siempre es mejor un mal acuerdo que dejar que los problemas se pudran.