Mercado, precios, beneficios e impuestos. La reforma de los mercados europeos de energía (I)

Un mercado funciona correctamente cuando refleja de forma adecuada la interacción de la oferta y la demanda. No funciona bien solo cuando los precios son bajos y los beneficios empresariales de los agentes del mercado se reducen. Tampoco funciona necesariamente mal cuando los precios son altos y los beneficios de las empresas se disparan. Los resultados nos gustarán más o menos, pero, en la medida que reflejen el equilibrio entre oferta y demanda, el funcionamiento del mercado es correcto. En los últimos meses de 2022 y primeras semanas de 2023 los precios del gas se han moderado. No hubiera sido posible sin la reducción del consumo europeo en algo más de un 10% respecto al año anterior, que ha propiciado, junto a mayores importaciones de gas licuado, que los almacenes europeos se mantengan casi llenos a mediados de enero. Los altos precios que se alcanzaron en el verano de 2022 propiciaron una reducción de demanda, un incremento de oferta y, en consecuencia, un nivel de precios sustancialmente más bajo. El mercado ha cumplido su función.

Si el mercado se interviene y se fija un precio máximo, las señales recibidas por los operadores conducirán a un equilibrio que no reflejará la situación real del mercado. La Comisión Europea y los países miembros han discutido durante meses si, a la vista de los altos precios, convenía intervenir el mercado. La discusión ha terminado de una forma muy europea: fijar un precio de intervención —conforme a lo solicitado por los países intervencionistas, con España a la cabeza— pero lo suficientemente alto como para que la intervención no se produzca —lo que satisface a los países con un enfoque más liberal—. Con precios en torno a 50 euros por MWh, la incidencia de un hipotético tope a 180 euros es inexistente. Argumentar, como hemos oído, que el precio se ha reducido gracias a la existencia de un tope que triplica el precio de mercado es insostenible.

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Otra cuestión que se plantea de forma recurrente es si, ante una situación de precios altos, los beneficios extraordinarios que eventualmente obtengan los operadores deben ser específicamente gravados con un impuesto especial. Un operador que, en el segundo semestre de 2021, a la vista de que Rusia empezaba a reducir sus envíos de gas a Europa y, simultáneamente, mantenía prácticamente vacíos los almacenes de gas que gestionaba en Alemania, hubiera decidido comprar gas adicional para 2022, habría obtenido el pasado año un beneficio extraordinario. ¿De forma injusta? No: asumió su riesgo y le fue bien. De la misma manera que el operador que hubiera decidido incrementar sus compras de gas cara al presente invierno está probablemente teniendo que asumir pérdidas. ¿De forma injusta? No: asumió su riesgo y le ha ido mal. Como toda empresa, uno y otro operador pagarán su impuesto de sociedades si el saldo neto de todas sus operaciones es positivo.

Cuestión adicional es considerar que los operadores incumbentes, establecidos en el mercado desde hace tiempo, contaban con contratos a largo plazo suscritos en condiciones de precio que nada tenían que ver con las que se han dado en el pasado ejercicio. Han obtenido un beneficio extraordinario sin asumir riesgo adicional alguno. En sentido contrario, cabe argumentar que los contratos a plazo cuentan con cláusulas take or pay cuyo riesgo asumen en su totalidad. Sea como fuere, la decisión europea ha sido gravar con un tipo extraordinario del 30% aquellos beneficios que superaran en un 20% los beneficios medios de los últimos tres años. La decisión española de gravar con un tipo del 1,2%, no los beneficios, sino los ingresos, carece de una lógica comprensible, salvo el mero interés recaudatorio.

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La cuestión remanente es si la recaudación específica de un impuesto extraordinario que grava unos beneficios extraordinarios derivados de altos precios de la energía debería destinarse a ayudar a consumidores vulnerables y empresas con un consumo intensivo de energía. Aunque no se ajuste a un principio de ortodoxia fiscal, la respuesta debería ser afirmativa. Se respeta el funcionamiento del mercado, pero se alivian las consecuencias derivadas de altos precios, gracias precisamente a los beneficios derivados de esos altos precios.

En el mercado eléctrico se plantean problemas similares. Altos precios del gas han supuesto altos precios de electricidad. En el mercado eléctrico, como sabemos, la electricidad se paga al precio ofertado por la última unidad que ha sido necesario poner en marcha para satisfacer la demanda. Eso produce que las llamadas energías inframarginales, aquellas cuyos costes se sitúan por debajo de la energía marginal, que por simplificar podemos suponer que es la generada con gas, hayan obtenido beneficios extraordinarios. La Comisión Europea ha abierto un proceso de análisis y de solicitud de propuestas sobre una hipotética reforma del mercado eléctrico. España ya se ha decantado por una posición radicalmente intervencionista. Será el debate del año 23.

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Hasta ahora, la posición europea, de nuevo, vuelve a ser gravar los beneficios extraordinarios. La posición española, reflejada en la llamada excepción ibérica, es limitar esos beneficios a través de la intervención de precios en el mercado. La reducción artificial del precio del gas supuso que desde el 15 de junio el precio de la electricidad se redujera un 17% en promedio. Si en lugar de la excepción ibérica se hubiera dejado funcionar el mercado y se hubieran gravado los beneficios extraordinarios siguiendo la propuesta europea, la recaudación fiscal hubiera permitido reducir mucho más el precio a los consumidores vulnerables y nos hubiéramos evitado subvencionar a los consumidores franceses y portugueses e incrementar un 53% el consumo de gas para generación de electricidad. No es malo bajar precios. El problema de intervenir un mercado es asegurarse de que los mismos objetivos no se pueden conseguir limitando los efectos negativos que toda intervención genera.

España ha solicitado a la Comisión Europea extender la excepción ibérica más allá del plazo inicialmente previsto. En el mecanismo diseñado por el gobierno español, son los consumidores acogidos al precio regulado, más aquellos con precio fijo cuyo contrato ha sido renovado, los que pagan el sobrecoste necesario para subvencionar el precio del gas. A finales de diciembre, un 69% de los consumidores españoles y un 37% de los consumidores portugueses pagaban el citado sobrecoste. La conclusión obvia es que los consumidores españoles subvencionan a los portugueses, no solo cuando exportamos electricidad a Portugal, sino que también el esfuerzo económico de los consumidores españoles abarata la electricidad producida en Portugal y consumida en Portugal. Si finalmente se continúa con la excepción ibérica, una sencilla modificación aliviaría al menos este último problema. Si la subvención al gas la pagáramos todos los consumidores españoles y portugueses a través de los peajes y cargos del sistema, la reducción de precios sería mayor y el reparto de la carga más equitativo, aunque no evitaríamos subvencionar a nuestros vecinos a través de la exportación de electricidad artificialmente barata.