Una "Gran Estrategia" para España (III): El Sistema Electoral

Tras abordar el problema de la baja capacidad de la Administración Pública de España y de proponer mejoras en la selección y promoción de élites de la misma, hoy comenzaré a tratar cómo perfeccionar la selección de las élites políticas. Al ser este un reto complejo, en esta entrada me centraré en la reforma del sistema electoral que empleamos para las Cortes Generales (y cuyas ideas se pueden extender a los niveles autonómicos y locales).

Antes de entrar en los detalles, debemos recordar que nos enfrentamos a una situación muy diferente al de la selección de élites públicas. Mientras que podemos consensuar qué entendemos, objetivamente, por una mejor administración pública (¿se ejecutan los programas públicos de manera rápida, económica y ajustada a derecho?), determinar qué es un buen político es algo más complejo y subjetivo. En una mayoría de ocasiones, la frase "X es un mal político" significa "no estoy de acuerdo con las políticas de X".

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Cada uno tenemos nuestras preferencias en lo que a medidas políticas se refiere, unas veces basadas en diferencias de valores (¿cómo juzgo la igualdad de ingresos en comparación a la libertad económica?) y otras en distintas predicciones del resultado de una política concreta (¿cómo de distorsionante es un tipo marginal alto en el IRFP?). Un buen sistema de selección de élites políticas no es aquel que elije a políticos que compartan mis preferencias, sino el que encuentra a políticos que reflejen de manera adecuada el pluralismo de la sociedad dadas las limitaciones inherentes a todo sistema de agregación social.

Por ejemplo, yo tengo la convicción de que España necesita un nuevo sistema educativo (algo a lo que volveré en una entrada futura), que enfatice el razonamiento analítico, la iniciativa de aprendizaje individual y la familiaridad con las matemáticas y los datos, en vez del actual aprendizaje memorístico o el sesgo a cubrir extensos temarios prefijados de manera centralizada. ¿Me permite el sistema electoral expresar de manera eficiente tales preferencias y seleccionar políticos que diseñen tal sistema si resultan ganadores? Creo que la respuesta es "no". De igual manera, existen muchos otros votantes que tienen preferencias, absolutamente legítimas pero distintas a las mías, sobre los principios de la educación en España. ¿Pueden estos votantes expresar esas preferencias de manera efectiva? Creo que, a menudo, tampoco.

¿Permite el sistema electoral expresar de manera eficiente nuestras preferencias y elegir políticos que las diseñen? Creo que la respuesta es "no"

La creciente frustración existente en todo el espectro político de nuestra sociedad, así como los malos resultados que estamos obteniendo como nación en los últimos 15 años, sugieren que una amplia mayoría de votantes no ven reflejadas sus preferencias de manera correcta. Mi experiencia personal, después de hablar en el Congreso de los Diputados delante de la Comisión sobre la crisis financiera fue reveladora. Ni la diputada que representaba al PSOE, Margarita Pérez Herraiz, ni el diputado que representaba al PP, Juan Manuel Juncal Rodríguez, entendían de lo que estaban hablando: las preguntas que me formularon demostraron que el cargo les venía varios órdenes de magnitud por encima de sus capacidades.

¿Qué podemos hacer para mejorar la situación? Todas las democracias representativas que han existido en los tiempos modernos se han basado en dos pilares: los partidos políticos y el sistema electoral. En algunos casos, como California o Suiza, los referéndums también han jugado un papel importante, así que volveré a ellos en una entrada futura. Pero incluso en California o Suiza los partidos políticos y el sistema electoral son claves.

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De hecho, los partidos políticos y el sistema electoral interactúan entre sí y reformar uno supone modificar el otro indirectamente. Los partidos luchan por diseñar sistemas electorales que les ayuden a alcanzar el máximo poder, y los sistemas electorales determinan qué tipos de partidos tenemos y cómo operan. Sistemas mayoritarios unipersonales, como los que existen en Estados Unidos y el Reino Unido, generan una fortísima tendencia al bipartidismo. En la Cámara de Representantes de Estados Unidos raramente hay miembros que no sean demócratas o republicanos.

En el Reino Unido, conservadores y laboristas acumulan el 87% de los miembros de la Cámara de los Comunes y, si nos centramos en Inglaterra (donde los partidos nacionalistas no juegan papel alguno), 525 de los 533 miembros son conservadores o laboralistas. Sistemas electorales muy proporcionales, como el de Dinamarca, generan una fortísima tendencia al multipartidismo. Los 175 diputados del Folketing que representan a Dinamarca propiamente (que excluye a las islas Feroe y Groenlandia) se dividen en 11 partidos o coaliciones, un altísimo grado de fragmentación en un país sin partidos regionales.

Por tanto, cualquier modificación en el sistema electoral español cambiaría los partidos que existen, cómo estos se presentan a las elecciones y su posicionamiento en el espectro ideológico. Jugar a ser "aprendiz de brujo" cocinando unas reglas que favorezcan a una opción política determinada puede terminar con resultados contraproducentes.

Nuestro sistema electoral actual es el producto de la conjunción de dos factores determinantes: por un lado, una situación muy peculiar sucedida al comienzo de la transición y, por otro, de un empeño por garantizar una mayoría a la UCD. En el Congreso de los Diputados (el centro principal de nuestra vida política), el sistema electoral se estructura en circunscripciones provinciales con listas cerradas y proporcionalidad con método D'Hondt, esquema que se ha seguido en casi todas las Comunidades Autónomas para sus elecciones autonómicas (excepto engendros extraños como organizar las elecciones a la Junta General del Principado de Asturias en tres circunscripciones). La combinación de estos elementos da lugar a un sistema esquizofrénico.

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En Madrid, que elije a 37 diputados, una proporcionalidad con método D’Hondt es casi igual a una proporcionalidad pura. Por ejemplo, en noviembre de 2019, el PSOE (la lista más votada) obtuvo el 26,88% de los votos y el 27,03% de los escaños mientras que Más País/Equo (la lista menos votada que superó el mínimo de 3% de votos para entrar en el reparto) sacó el 5,64% de los votos y el 5,41% de los diputados.

La barrera mínima del 3% para entrar en el reparto proporcional es casi irrelevante en el argumento del párrafo anterior. Con una proporcionalidad pura, en Madrid la cuota de reparto sería un 2,71% de los votos (aunque se podría entrar con algo menos por los restos). En Barcelona, con 32 diputados, la cuota sería de un 3,13%, que solo en algunos casos extremos de fragmentación electoral se podría obtener un diputado con menos de un 3% de los votos. En todas las demás circunscripciones, que eligen a muchos menos diputados, el 3% carece de importancia.

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En el extremo contrario, en Ceuta y Melilla, con un diputado cada una, tenemos un sistema mayoritario uninominal, mientras que en las 26 provincias que eligen a 5 diputados o menos, tenemos un sistema de proporcionalidad muy limitada y fuertemente sesgado a las mayorías. En otras palabras, si usted vive en Madrid, su sistema electoral es prácticamente el contrario al de un ciudadano de Soria. Esto no tiene sentido alguno e introduce unas distorsiones determinantes en nuestra vida política.

El sistema electoral, además, sobrerrepresenta a las provincias menos pobladas. Teruel elige a un diputado por cada 44.448 personas. Madrid, a un diputado por cada 182.362. El partido Teruel Existe es el reflejo lógico de esta sobrerrepresentación y un intento de explotarla electoralmente.

Paradójicamente, y en contra de lo que se afirma a menudo, nuestro sistema electoral no sobrerrepresenta a los partidos nacionalistas. ERC obtuvo en noviembre de 2019 el 3,71% de los votos y el 3,71% de los escaños a nivel nacional; JxCAT, el 2,19% de los votos y el 2,29% de los escaños, y el PNV, el 1,62% de los votos y el 1,71% de los escaños. Si sumamos todos los partidos nacionalistas y regionalistas, observamos que obtuvieron el 11,05% de los votos y una representación del 11,15% de los diputados (no incluyo en esta suma En Comú Podem y Més Compromís por su carácter "mixto", pero el resultado de "falta de sobrerrepresentación" no cambiaría con su inclusión en esta suma).

El sistema electoral, con su estructura de lista cerrada, da un enorme poder a los partidos políticos para determinar quién irá al Congreso

La razón es sencilla: el voto nacionalista está muy concentrado en circunscripciones como Barcelona y Vizcaya que, por su amplio número de diputados, se acercan mucho a un sistema proporcional puro. El alto peso específico que en la aritmética parlamentaria han tenido desde principios de los años 90 del siglo pasado los partidos nacionalistas es consecuencia de que las fisuras ideológicas en España tienen un componente de dicotomía entre izquierda y derecha y otro entre centro y periferia. Estos dobles ejes dan lugar a multitud de posibles coaliciones y premian a partidos que, como el PNV, saben pivotar fácilmente en ambas dimensiones.

Finalmente, el sistema electoral, con su estructura de lista cerrada, da un enorme poder a los partidos políticos para determinar quién irá al Congreso. Una reforma sensata del sistema electoral tendría que intentar solucionar los problemas anteriores equilibrando cuatro principios, en parte contradictorios los unos con los otros. Debemos aprender a vivir con sistemas que, sin ser nunca perfectos, sí que nos podrían llevar a un mejor lugar que en el que estamos ahora.

Un sistema electoral debe evitar el excesivo peso de las burocracias partidistas y la creciente concentración de poder en el líder del partido

Primero, un sistema electoral debe generar unas mayorías que aseguren la gobernabilidad. España tiene que poder formar un gobierno después de unas elecciones en un plazo razonable sin que unas minorías puedan condicionar toda la vida política. La experiencia de 2015 no debe repetirse.

Segundo, un sistema electoral debe reflejar, aproximadamente, el pluralismo político en España, tanto en la dimensión izquierda-derecha como en la dimensión territorial. Un sistema electoral que deja a una parte importante de la población con la sensación de que ha sido diseñado "contra ellos" será más causa de discordia que de consenso y no solucionaría nada. A la vez, el sistema debe favorecer las opciones que prefieren la negociación en el marco parlamentario más que las posiciones maximalistas.

Tercero, un sistema electoral debe evitar el excesivo peso de las burocracias partidistas y, como hemos visto en los últimos años, la creciente concentración absoluta de poder en el líder del partido. Mi lectura de la evidencia empírica (en España y, de manera comparada, en otros países) es que la fuerte polarización de la vida política que hemos vivido en nuestro país desde 2005 ha sido causada por la generalización del sistema de primarias en los partidos políticos que han otorgado a sus vencedores una legitimación por encima del "aparato". Esta legitimación ha permitido a la nueva generación de lideres maximizar sus intereses personales, muchas veces muy diferentes de los que contribuirían a la buena vida política. Abogar y promover, como se hizo hace años, la generalización de las primarias ha sido uno de los mayores errores que muchos intelectuales han cometido en España.

Abogar y promover, como se hizo hace años, la generalización de las primarias ha sido uno de los mayores errores de muchos intelectuales

Cuarto, un sistema electoral debe reconocer que los partidos políticos son importantes, porque minimizan los costes de información entre los votantes y por eso siempre existen en cualquier democracia representativa. Por ejemplo: ¿cuál es mi posición sobre la reforma del mercado eléctrico? Mi partido "digiere" y comunica la alternativa que probablemente se acerque más a mis preferencias si yo emplease varios días, de los que no dispongo, a informarme sobre este tema. De igual manera, los partidos disciplinan las decisiones presupuestarias. En Estados Unidos, donde los partidos son mucho más débiles, cualquier presupuesto está lleno de 'pork': favores territoriales para conseguir el voto de congresistas pivotales. Algunos de estos favores son absolutamente extravagantes. Finalmente, las burocracias centrales de los partidos, preocupadas por su propia supervivencia en el largo plazo, suelen moderar la vida política haciéndola más aburrida (y quizá frustrante), pero también más sensata.

Considerando todos estos elementos, un nuevo sistema electoral (que ya he propuesto en el pasado, casi palabra por palabra y que requeriría una reforma constitucional) podría organizarse de la siguiente manera:

Primero, el Congreso de los Diputados debería estar formado por 349 diputados, uno menos que los actuales, con el objetivo de evitar empates. 174 diputados se elegirían por distritos unipersonales con sistema mayoritario a vuelta única. 175 diputados serían elegidos por una lista nacional con reparto proporcional y voto preferencial. Este sistema mixto mayoritario-proporcional existe en muchos países europeos con detalles particulares en cada caso.

Los distritos uninominales serían diseñados para satisfacer criterios geográficos determinados por la legislación electoral e impedir la manipulación de sus fronteras con fines partidistas por una junta electoral de distritos independiente como las Comisiones de Distritos del Reino Unido. Cada distrito tendría una población de unas 272.000 personas, que es un tamaño razonable para permitir una conexión entre los diputados y los electores. Los distritos uninominales darían una prima al partido ganador de las elecciones (como suele ocurrir en el Reino Unido), lo que permitiría la formación de mayorías estables.

Los 175 diputados por lista nacional serían asignados de manera proporcional, pero con un mínimo del 3% para entrar en el reparto de diputados. De otra manera, un partido con menos del 1% de los votos entraría en el reparto, lo que fragmentaría la vida política en exceso. Una barrera del 3% no sería un impedimento serio para los partidos nacionalistas (que, como en las elecciones europeas, podrían presentar listas conjuntas), pero sí para los Teruel Existe que simplemente buscan favores particulares. Con una barrera del 3%, un partido o coalición que entre en el reparto tendría al menos unos 5 diputados.

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Con respecto a la regla de proporcionalidad, y al contrario que en el sistema alemán, no existirían escaños adicionales para los partidos que han obtenido menos diputados en los distritos uninominales que en la lista nacional. De esta manera mantenemos el número total de diputados fijo en 349. Sin embargo, podríamos tener un tramo de escaños compensatorios para corregir desigualdades entre los resultados de distritos uninominales y los resultados nacionales.

Por ejemplo, 125 escaños de los 175 totales de lista nacional podrían asignarse con un método Sainte-Laguë y los 50 escaños restantes se determinarían de tal manera que el reparto total de 349 escaños se aproximara lo más posible a un método del resto mayor, con los votos a los partidos por encima del 3% (la división concreta entre estos dos tramos podría evaluarse de manera más detallada). Esta corrección compensatoria es similar, pero no igual, a la que existe en el sistema electoral danés.

En un primer paso se computaría la representación "contrafactual" que hubiera tenido cada lista electoral con 349 diputados distribuidos con un método de resto mayor. En un segundo paso se sustraerían, sobre los resultados de la representación "contrafactual", los escaños ya asignados por distritos uninominales y los 125 escaños del tramo con método de Sainte-Laguë. Los 50 diputados compensatorios se asignarían según el resultado del segundo paso. Por ejemplo, si el 'partido A' hubiera obtenido 35 diputados en la representación "contrafactual", pero solo ha obtenido 23 en los dos primeros tramos, entraría en el reparto de hasta 13 escaños compensatorios (los 12 que le faltan y la posibilidad de un resto). Si el 'partido B' hubiera obtenido 135 escaños en la representación "contrafactual" y ya ha obtenido 142 diputados en los dos primeros tramos, no entraría en la asignación de escaños compensatorios. Reservar 50 escaños compensatorios en un tercer tramo corrige parte del sesgo a las mayorías del tramo unipersonal, sin eliminarlo completamente en interés de la gobernabilidad.

A menudo oímos soflamas a convertir el Senado en una "auténtica cámara de representación territorial", pero la afirmación carece de contenido

He empleado la palabra "asignar" y no seleccionar diputados, porque la lista nacional podría introducir un voto preferencial para reducir el control absoluto de las burocracias partidistas sobre las listas electorales. Aunque tal control no carece de ciertas ventajas (como he explicado anteriormente), en estos momentos España transita en el extremo contrario que supone el control excesivo.

Un voto preferencial determina, dentro de la lista de cada partido, qué candidatos son elegidos. Es decir, si el 'partido A' obtiene 12 diputados en la lista nacional (entre los dos tramos de 125 y 50 diputados), el voto preferencial determinará cuáles son estos 12 diputados.

El reto estriba en cómo tener un voto preferencial en listas muy largas. Una posibilidad (de nuevo inspirada pero no igual al sistema electoral danés) es tener 25 circunscripciones de nominación preferente (diferentes de los distritos uninominales) y que en cada una de estas circunscripciones las listas enumeren a 7 candidatos de manera alfabética (por ejemplo, los 7 candidatos que sacaron más votos en las primarias del 'partido A' en esa circunscripción de nominación preferente). Los votantes que votan al 'partido A' en la lista nacional en la circunscripción de nominación preferente 32 pueden seleccionar a su candidato favorito entre estos 7 (o simplemente votar a esa lista sin expresar preferencia alguna). Los 12 candidatos del 'partido A' con más votos preferenciales serían los seleccionados para ocupar los 12 puestos del 'partido A' en la lista nacional. Aquí habría que establecer reglas más detalladas para, por ejemplo, equilibrar territorialmente los diputados elegidos entre todas las circunscripciones de nominación preferente, pero omito la descripción por motivo de espacio.

A simple vista, el sistema puede parecer complicado, pero en realidad es sencillo. Cada votante pertenece a un distrito unipersonal, elegiría a un candidato concreto (distrito 122 donde vota a "Ana Sánchez") y a una circunscripción de nominación preferente (circunscripción 12, donde vota al 'partido A', con voto preferente a "Pedro García").

La existencia de distritos uninominales, de aproximadamente igual tamaño, y de una lista nacional eliminaría la desigualdad territorial

La existencia de distritos uninominales, de aproximadamente igual tamaño, y de una lista nacional eliminaría la desigualdad territorial en la representación y permite un equilibrio entre los partidos con una fuerte vinculación territorial y los que tienen sus votos más homogéneamente distribuidos por todo el territorio nacional, lo que facilitaría un reflejo del pluralismo político sin excesiva fragmentación. Los distritos uninominales y las circunscripciones de nominación preferente permiten una mayor cercanía de los votantes con sus diputados, manteniendo un alto grado de proporcionalidad en el sistema con la lista nacional y los escaños compensatorios.

En este sistema electoral desaparecería el Senado. Seamos honestos: el Senado no ha representado ningún papel en nuestra democracia que justifique su existencia. A menudo oímos soflamas a convertir el Senado en una "auténtica cámara de representación territorial". Esta es una de esas cuestiones estéticas que "suenan muy bien" cuando las dices en una entrevista, pero que carecen de contenido. A lo largo de las dos últimas décadas he preguntado con honesta curiosidad a docenas de expertos qué significa en concreto y nunca he conseguido una respuesta clara. Como a menudo pasa en España, los eslóganes sustituyen a los detalles. Si el objetivo es tener una representación más institucionalizada de las Comunidades Autónomas, lo que en el fondo conseguiríamos sería agravar los problemas de descoordinación generados a raíz de la territorialización de todas las políticas que nuestra estructura institucional ha creado y que tan dañina se ha mostrado durante la crisis financiera de 2008 y la crisis sanitaria actual.

En cuanto a la elección del presidente del Gobierno, esta seguiría siendo responsabilidad del Congreso. Siempre se podría imponer la obligación de que este fuera un cabeza de lista de una de las listas nacionales (o el segundo en caso de incapacidad) para reforzar su legitimidad. La elección directa del presidente solo agudizaría la concentración de poder en Moncloa, un factor preocupante de nuestra democracia (y en general de todas las democracias parlamentarias) al que volveré en otra ocasión.

Hay algunos aspectos adicionales del sistema, entre los que incluiría fijar el día de la elección de manera regular (por ejemplo, el segundo domingo de octubre o similar cada 4 años). Si queremos otorgar autonomía a los diputados de los distritos unipersonales y a las primarias de las circunscripciones de nominación preferente, deberían disponer de un calendario claro que les permitiera organizarse sin depender totalmente del partido.

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Otras reformas consistirían en eliminar restricciones atávicas, como la prohibición de encuestas en la última semana o el día de reflexión, que no tienen mucho sentido en un mundo con internet, así como reforzar la fiscalización de las cuentas electorales de los partidos. El Tribunal de Cuentas, actualmente, no cumple con el papel que debería desempeñar como garante de la limpieza de los gastos electorales, que han sido, desde 1977, la fuente fundamental de corrupción en nuestro sistema político.

Una vez esbozado un nuevo sistema electoral, en mi siguiente entrada del primer sábado de diciembre, continuaré la descripción de las reformas en la selección de las élites políticas.