El Presupuesto como obligación constitucional

Las dificultades constitucionales para prorrogar el presupuesto de 2022 que fue aprobado en la anterior legislatura, la XV, ya fueron analizadas en otra columna anterior. Pero dado como se están poniendo las cosas, parece adecuado argumentar de nuevo y con cierto detalle el motivo por el que el presupuesto todavía vigente de la XIV legislatura —que abarca del 3 de diciembre de 2019 hasta el 30 de mayo de 2023—, no puede extenderse todavía más allá en esta XV legislatura iniciada hace casi año y medio —7 de agosto de 2023—, puesto que la última prórroga de 1 de octubre de 2024 es incorrecta. Lo impide la Constitución y, sobre todo, lo prohíbe la democracia.

El origen del Parlamento está en el presupuesto, es su razón existencial y también de las propias Cortes Generales (art. 66. 1), una institución que se llama así porque era a la Corte del rey donde acudían los representantes de las ciudades para aprobar los antecedentes de los actuales presupuestos. La identidad del Parlamento consiste en establecer los medios que permiten recaudar el dinero público. Fue Schumpeter quien mejor lo explicó (me permito reiterar la invitación a leer su delicioso El origen fiscal del Estado, para mejor entenderlo).

Incluso antes de que adquirieran la actual forma de ley, los presupuestos eran fruto de un acuerdo entre partes (Rey-Parlamento) y no cabía exigir nuevos ingresos hasta que no se hubiera reunido un nuevo Parlamento que los aprobara. No bastaba con reiterar el acuerdo anterior, porque los nuevos representantes debían expresar la nueva voluntad del pueblo nuevamente representado. Episodios como la guerra de las Comunidades contra Carlos I por querer comprar la corona imperial y tener que recurrir a nuevos subsidios que le proporcionaron unos renovados procuradores castellanos —actuando en contra del nuevo mandato de sus electores— o como la Revolución inglesa de 1640 que le costó la vida a Carlos I de Inglaterra por intentar cobrar impuestos sin autorización parlamentaria, son suficientemente ilustrativos.

Incluso en la Francia de 1789, la Revolución comenzó porque Luis XVI, al no poder obtener nuevos ingresos sin previa aprobación parlamentaria, convocó después de ciento setenta y cinco años los Estados Generales y se encontró con que debía rendir cuentas ante el Parlamento por lo que la monarquía había hecho en Francia durante todo aquel tiempo.

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En España, la Constitución en el art. 66. 2 establece de manera diferenciada las facultades de las Cortes ("ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos"). E incluso —como ya se dijo— hubiera sido procedente enumerarlas al revés ya que el Parlamento hace derecho (política legislativa) justamente porque dispone del dinero para realizarla.

Pero lo fundamental es que se trata de un poder de las Cortes compartido con el gobierno, a quien el fundamental art. 134.1, CE reserva en exclusiva la iniciativa de proponerlos. Siendo competencia exclusiva del ejecutivo presentar el presupuesto para el año siguiente tres meses antes del vencimiento del que está en curso (1 de octubre de cada año). No hacerlo, supone entrar en la automática prórroga presupuestaria prevista por el art. 134.4 CE, que lleva a repetir lo acordado el año precedente. Una excepción a la norma general que tiene explicación lógica, sin dejar de ser excepción y nunca pasar a ser norma.

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Es habitual que al final de una legislatura, cuando la mayoría parlamentaria se está deshaciendo o incluso a su inicio, cuando no hay tiempo para ejercer la iniciativa ni aun apurando los plazos se prorrogue el presupuesto. Como sucedió por ejemplo en 2019, cuando la XII legislatura no aprobó el presupuesto elaborado por el gobierno de Pedro Sánchez, que además de conformarse con la prórroga constitucional del presupuesto elaborado en 2018 para el gabinete Rajoy por el inefable Montoro, se vio obligado a pedir al Rey la pertinente convocatoria de elecciones, advirtiendo que sin Parlamento no es posible gobernar.

Esa prórroga fue forzosamente mantenida durante toda la XIII Legislatura porque como se recordará, de aquel Parlamento no surgió ningún Gobierno capaz de tomar la iniciativa de presentar presupuestos y fue necesario convocar nuevas elecciones por un presidente en funciones.

Sólo en la XIV legislatura hubo presupuestos nuevos –los de 2021 que se aprobaron el 31 de diciembre de 2020— porque como las Cortes se constituyeron en diciembre de 2019, no hubo tiempo suficiente para presentar nuevos presupuestos y, por mandato constitucional, se prorrogaron automáticamente los ya anteriormente prorrogados del ministro Montoro de 2018.

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Por si alguien no entiende bien el galimatías narrado, conviene una explicación corta. Entre 2018 y 2020 hubo cuatro gobiernos (Rajoy, Sánchez en base a la moción de censura constructiva del art. 112 CE, Sánchez en funciones y Sánchez investido en virtud del art. 99 CE), tres legislaturas (XII, XIII y XIV) y un solo presupuesto que prorrogaba por razones excepcionales (el último de Montoro, de 2018).

Una solución de excepción que – como explicaba en mi artículo anterior- desde la lógica constitucional ordinaria ofrece serios reparos como instrumento normal de gobierno, no tanto porque la excepción no pueda convertirse en regla sino porque, habiéndose producido una renovación parlamentar a en 2019, desde las Cortes Generales nacidas de aquella renovación (XV legislatura), no se ha procedido a aprobar todavía un nuevo presupuesto. Y no es correcto democráticamente que se continúe con un mandato nacido de un parlamento ya vencido prorrogando efectos de uno de sus instrumentos, cuando además la Constitución establece expresamente el carácter anual del presupuesto (art 134.2 CE) y cuatrienal de quienes lo hacen.

Entones ¿cuál es la conclusión? Que las generaciones del pasado no pueden dictar los presupuestos del presente

El artículo 68.4 dice "el Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección el día de la disolución de la Cámara", y lo mismo, poco más o menos, repite el 69.6 para el Senado.

Entonces ¿cuál es la conclusión? Que las generaciones del pasado no pueden dictar los presupuestos del presente. El Parlamento elegido por los electores vivos y muertos de 2019 – momento en que se constituyó la anterior legislatura – no debe establecer los presupuestos de los españoles de 2025, porque supondría conjugar mal el verbo (Parlamento) con el sujeto (pueblo) y el predicado (presupuesto). Algo así como ignorar aquello que el gran filósofo y constitucionalista alemán Dolf Sternberger llamaba la división vital del poder.

*Eloy García, catedrático de Derecho Constitucional.