¿Cómo podría EEUU evitar la suspensión de pagos?

El Tesoro de EEUU ya ha alcanzado el límite máximo de deuda que ahora mismo le autoriza a emitir el Congreso: 31,4 billones de dólares. Por consiguiente, ahora mismo no puede captar nueva financiación: todo pasivo que emita debe ir dirigido a renovar el stock de deuda actualmente existente y no a sufragar el déficit público. Si el Gobierno estadounidense mantuviese sus cuentas presupuestarias cuadradas, tal circunstancia no sería demasiado relevante, salvo porque impediría hacer frente a grandes inversiones públicas cuyo coste tenga sentido distribuir, mediante la deuda, a lo largo de varios ejercicios. Pero, ahora mismo, el problema es que las cuentas no están cuadradas sino fuertemente descuadradas, de modo que ni siquiera se cuenta con autosuficiencia financiera para hacer frente al pago de los intereses de la deuda (salvo que se prioricen esos desembolsos frente a otros).

De momento, la secretaria del Tesoro, Janet Yellen, ha ganado unos meses de margen suspendiendo las aportaciones monetarias a fondos de pensiones de empleados públicos, pero se trata de un parche transitorio. En el caso más extremo —e improbable, pero en todo caso no imposible—, el Gobierno de EEUU podría entrar en suspensión de pagos dentro de unos meses si republicanos y demócratas no alcanzan antes un acuerdo para elevar el techo de deuda. Acaso por ello, desde diversos ámbitos académicos se esté abogando por diversas triquiñuelas legales que le permitan al Ejecutivo seguir emitiendo deuda sin hallarse limitado por el propio techo de deuda que le impone el Congreso. ¿Cuáles son esas soluciones?

Opinión

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Juan Ramón Rallo

• Acuñar una moneda de platino de un billón de dólares: el Tesoro posee competencias para acuñar monedas metálicas, pero, en todos los casos, la denominación máxima de esas monedas está legalmente limitada a 50 dólares. Solo hay una excepción: la acuñación de monedas de platino. En este caso, existe una omisión normativa que posibilita que el Tesoro las acuñe en cualquier denominación. Así, si el Tesoro acuñara una moneda de platino con un valor facial de un billón de dólares (o de dos billones), podría depositarla como activo en la Reserva Federal y esta, supuestamente, tendría que reconocerle un saldo acreedor en su cuenta corriente (la Treasury General Account) por valor de un billón de dólares, lo que le permitiría al Gobierno seguir gastando por encima de lo que ingresa sin formalmente endeudarse (gastar, en suma, emitiendo nueva moneda).
• Emitir bonos con supercupón: el techo de deuda restringe el valor facial máximo del stock de deuda pública, esto es, sin incluir los intereses. Siendo así, el Tesoro lo tiene relativamente sencillo para reestructurar su stock de deuda, reemplazando el pago de principal por el pago de intereses. Por ejemplo, imaginemos que mañana vencen bonos cuyo principal es de 200 dólares y cuyos intereses son de 10 dólares (tipo de interés del 5%). El Tesoro no está autorizado a emitir deuda con un valor facial de 210 dólares más unos intereses de 10,5 dólares (tipo de interés del 5%) porque si reemplaza 200 dólares de deuda por 210 dólares de deuda estaría rebasando el límite máximo; pero el Tesoro sí tiene permitido emitir deuda por un valor facial de 107,5 dólares que prometa pagar unos intereses de 112,9 dólares (tipo de interés del 105%) porque, al reemplazar 200 dólares de deuda por 107,5 dólares, estaría reduciendo el stock nominal de deuda. Pero ¿para qué querría el Tesoro emitir deuda con un principal de 107,5 dólares prometiendo pagar un tipo de interés del 105%? Pues porque los inversores se pelearían por comprar esos títulos altísimamente remunerados, lo que llevaría a que la subasta del Tesoro no recaudara solo 107,5 dólares sino 210, de modo que los intereses realmente pagados serían de 10,5 dólares (tipo de interés del 5%). Es decir, que recaudaría 210 dólares emitiendo deuda con un valor fácil de 112,9 dólares gracias al alto tipo de interés que promete sobre el nominal (que no sobre el dinero realmente recaudado).
• Crear una entidad especial dedicada a emitir deuda: el Tesoro podría crear una entidad no gubernamental que se dedicara no a comprar los pasivos emitidos por el Tesoro, sino a comprar la recaudación fiscal futura del Tesoro. Aunque formalmente puede parecer lo mismo, a efectos estrictamente jurídicos no lo es: la deuda pública estadounidense es una deuda contra todos los activos presentes y futuros del Estado estadounidense; una deuda que meramente fuera repagable a partir de impuestos futuros (o de un cierto impuesto futuro, por ejemplo el IRPF) no sería un pasivo contra la totalidad de los activos estatales de EEUU y, por tanto, no tendría por qué afectar al techo de deuda (el cual únicamente impide emitir obligaciones contra el conjunto del Estado). Esa entidad especial, por consiguiente, se dedicaría a titulizar en el mercado el derecho de cobro de ciertos impuestos futuros.
• Swap de bonos por la Reserva Federal: en 2013, la Reserva Federal ya se planteó qué hacer en caso de que el Congreso no elevara el techo de deuda y se produjera una suspensión de pagos del Tesoro (aunque fuera meramente por retraso en el repago de la deuda). Una de las opciones que entonces se barajó (y que el actual presidente de la Fed, Jerome Powell, calificó de "repugnante") fue que la Reserva Federal intercambiara su stock de bonos a largo plazo por los bonos que fueran venciendo y que resultaran impagados. De esa manera, ninguno de los tenedores de bonos impagados se descapitalizaría (se les entregaría un activo todavía no impagado) y sería la Fed la que absorbería el impago hasta que este se solventara y el Tesoro le pagara (con retraso) a la Fed.
• Apelar a la enmienda 14 de la Constitución: la sección 4ª de la enmienda 14ª de la Constitución estadounidense establece que "la validez de la deuda pública de los Estados Unidos, autorizada por ley, incluyendo deudas contraídas para el pago de pensiones y recompensas para suprimir insurrecciones o rebeliones, no deberá ser cuestionada". Cabría interpretar, pues, que cuando el Congreso no autoriza a elevar el techo de deuda y empuja a EEUU a la suspensión de pagos, se está colocando fuera de la Constitución, de modo que el Tesoro podría simplemente hacer caso omiso al techo de deuda y seguir emitiendo pasivos para garantizar el repago de las obligaciones ya existentes.

El principal problema de cualquiera de estas opciones es que bordean claramente la legalidad

El principal problema de cualquiera de estas opciones es que bordean claramente la legalidad: a saber, pretenden aparentar que están cumpliendo la textualidad de la ley para, en el fondo, saltársela. Posibilitar que el Ejecutivo se endeude más, sin necesidad de negociar con el Congreso una elevación del techo de deuda, no deja de ser, pues, un fraude de ley que el Tribunal Supremo (de mayoría conservadora) podría terminar declarando inconstitucional. De ahí que la mejor solución sería aceptar que los republicanos tienen mayoría en la Cámara de Representantes y que, por ende, toca negociar un recorte del gasto público a cambio de una elevación del techo de deuda. Mejor eso que el golpe de Estado que están empezando a defender algunos defensores de la Teoría Monetaria Moderna.