Incentivos fiscales a la I+D+i que solo benefician a unos pocos

La política de innovación ha tenido una presencia importante en la agenda de la mayoría de los gobiernos durante las últimas décadas. Esto se ha traducido en la incorporación de diferentes acciones orientadas a promover las actividades empresariales de investigación, desarrollo e innovación (I+D+i), entre las que se incluye, la financiación pública. Dicha financiación se realiza, en su mayoría, a través de ayudas directas (subsidios a la I+D+i y créditos blandos) o, de manera indirecta, a través de incentivos fiscales. Según un informe de la OCDE, en 2021, 34 de los 38 países miembros proporcionaban algún tipo de incentivo fiscal a la I+D+i mientras que, en el caso de la UE, lo hacían 22 de los 27 países miembros. Asimismo, la práctica totalidad de los países desarrollados disponía de algún mecanismo de financiación directa de la I+D+i. Se trata de dos instrumentos de política a los cuales las empresas pueden acceder para reducir el coste de estas actividades, y cuyo efecto, a la luz de la evidencia empírica para el caso español, tiene un carácter complementario.

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España se sitúa por debajo del promedio de la OCDE y la UE en porcentaje de apoyo público a las actividades privadas de I+D+i. Mientras la media internacional alcanza el 0,2% del PIB, en nuestro país representa aproximadamente un 0,08%, de los cuales, 0,03% corresponde a beneficios fiscales y 0,05% a transferencias directas. Además, en España ha habido un claro retroceso en el porcentaje asignado al fomento público de la innovación desde 2006, que contrasta con la política llevada a cabo por la mayoría de países de la UE y la OCDE, donde la tendencia ha sido el incremento de dicha financiación.

El peso que cada uno de estos dos instrumentos tiene suele variar de un país a otro, fluctuando desde modelos como el de Alemania o Finlandia, caracterizados por el uso prácticamente exclusivo de subvenciones directas a modelos como el de países como Francia, Bélgica o Reino Unido, con mayor predominio de beneficios fiscales. Un hecho destacable respecto a este policy mix es que, si bien la mayor parte de países confía más en mecanismos directos de apoyo público, entre 2000 y 2019 ha habido un aumento sostenido de beneficios fiscales en países de la OCDE, y cada vez son menos los que usan únicamente la financiación directa de la I+D+i.

Los incentivos fiscales en España

En el caso de España, la incorporación de los incentivos fiscales al Impuesto de Sociedades (IS) se remonta a finales de los 70 ampliándose, desde entonces, hasta incorporar los beneficios conocidos hoy en día, los cuales comportan una serie de ventajas fiscales aplicables a diferentes gastos asociados con actividades de I+D+i, como contratación de trabajadores de I+D, inversión en maquinaria y equipos para la innovación o mecanismos de amortización acelerada.

Estos incentivos reducen el coste marginal de estas inversiones, introduciéndose con ello, un subsidio marginal implícito a la I+D+i empresarial, para inducir a las empresas a realizar un mayor gasto en estas actividades. Concretamente, una evaluación de la AIReF sobre los efectos generados por los beneficios fiscales en España muestra que por cada euro de recaudación perdida, debido al incentivo fiscal, el gasto empresarial en I+D+i aumentaba en 1,5 euros.

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La Comunidad Valenciana concentra aproximadamente un 13% de las certificaciones de inversiones que son necesarias para poder solicitar este beneficio fiscal y que se aprobaron a nivel nacional, por detrás de la Comunidad de Madrid (35,4%) y Cataluña (22,4%). Además, entre 2011 y 2020 las solicitudes de este beneficio por parte de empresas de la región se multiplicaron por 1,64, hasta alcanzar los 923 informes emitidos.

En 2019, las empresas españolas que consiguieron estas ayudas fiscales gastaron 1.085,9 millones de euros, deducibles por gastos en I+D, y 4.019,15 millones de euros deducibles por gasto en Innovaciones Tecnológicas (IT). En la Comunidad Valenciana, el importe de gasto en I+D se situó en 177,7 millones de euros, por detrás de Madrid, con 421,23 millones y Cataluña, con 294,78 millones. Por su parte, el gasto total en IT se situó en 1.744 millones para Madrid, 1.038 millones para Cataluña, 369 millones para País Vasco y 245 millones para la Comunidad Valenciana.

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Estas cifras revelan que, mientras que las empresas de la Comunidad Valenciana obtuvieron el 13% del total de informes emitidos, los importes de gasto incurridos representan el 6% y del 9% en I+D e IT, respectivamente. Es decir, el importe promedio de los proyectos realizados por las empresas de la región estaría por debajo del importe promedio realizado por empresas situadas en otras comunidades, lo que obedece, probablemente, a que se trata de proyectos realizados en sectores que requieren una menor intensidad de actividades de I+D+i, de menor impacto tecnológico o al hecho de que el tamaño promedio de la empresa valenciana que realiza estos proyectos es de menor dimensión, con mayores restricciones de recursos humanos y financieros.

Por otro lado, si sumamos el importe gastado por las cuatro CCAA que más gastan en I+D (Madrid, Cataluña, C. Valenciana y Andalucía) y en IT (Madrid, Cataluña, País Vasco y C. Valenciana), la cifra total representa, en ambos casos, cerca del 84% del gasto total nacional. Esto sugiere que, si bien los incentivos fiscales inducen a las empresas a gastar más en I+D+i, dicho gasto se estaría concentrando en las empresas y regiones más innovadoras. Los proyectos con importes más elevados corresponden a IT, y estos, en su gran mayoría, son llevados a cabo por empresas de más de 250 trabajadores y en sectores de mayor intensidad tecnológica y basados en el conocimiento, que están concentrados usualmente alrededor de las principales áreas urbanas con mayor número de empresas innovadoras.

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La concentración observada a nivel de algunas CCAA se confirma también a nivel provincial. Las empresas de Valencia incurren en el 56% de los gastos en actividades de I+D seguida por Castellón, con el 26%, y Alicante con el 17%, respectivamente. A su vez, en el caso de las actividades de IT, las empresas ubicadas en Valencia incurren en el 79% de los gastos, seguidas por las de Alicante con el 15%, y Castellón con el 6%. Estas cifras nos muestran que los incentivos fiscales a la I+D+i estarían beneficiando especialmente, no solo a empresas ubicadas en determinadas autonomías, sino también en provincias muy específicas.

A esto, se suma el hecho de que los indicadores de la OCDE sobre la generosidad de los diferentes sistemas impositivos muestran que, a nivel teórico, el IS español se encuentra entre los que ofrece mayores incentivos a la I+D+i. Sin embargo, tal y como señala la evaluación de la AIReF, y el libro blanco para la reforma del sistema tributario de 2022, esta generosidad contrasta con un impacto recaudatorio escaso, atribuido a varias causas. Por un lado, a las dificultades en el proceso de certificación del gasto en actividades de I+D+i por parte del Ministerio de Ciencia y Tecnología. Además, mientras que aproximadamente un 25% de las empresas innovadoras tendrían derecho a aplicar deducción de I+D+i, tan solo un 10% se benefician de la misma, quedando fuera, especialmente las de menor dimensión. Por último, también incide en el bajo impacto recaudatorio la insuficiencia de cuota para aplicar la deducción. Según la AIReF, el coste real aplicado, estaría muy por debajo del coste real devengado.

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En virtud de estas ineficiencias, sería necesario introducir medidas en el impuesto societario a fin de aproximar la eficacia real al potencial teórico del sistema de incentivos fiscales. Un mejor diseño de estos beneficios fiscales contribuiría a mejorar su eficiencia y, con ello, a las mejoras de productividad y competitividad, tan necesarias en las empresas españolas, en general, y en las de la Comunidad Valenciana, en particular.

* Sergio Afcha es profesor titular de la Universitat de València.