Primero la bilateralidad. La federalización nos la explican luego

Salvador Illa ha sido investido presidente de la Generalitat de Catalunya gracias a dos acuerdos: el primero, alcanzado con ERC, excluir a Cataluña del régimen común de financiación de las comunidades autónomas, y otorgarle una financiación singular. El segundo, de difusa y oscura génesis, tolerar la penúltima astracanada de Puigdemont, con su discurso de cinco minutos en Barcelona, a las puertas del Parlament, en la mañana de la sesión de investidura del nuevo presidente de la Generalitat.

En su discurso de investidura, Salvador Illa se refirió al pacto fiscal como “un nuevo modelo de financiación singular para Cataluña”, como “un paso adelante” en el autogobierno, “que no pone en riesgo el principio de solidaridad, sino que, al contrario, lo reconoce”. Nadie ha publicado cifra oficial alguna sobre las posibles implicaciones de este nuevo modelo de financiación. De entrada, varios presidentes de comunidades autónomas, incluidos socialistas, han puesto el grito en el cielo, por la sencilla razón de que Cataluña es una de las tres comunidades que resulta ser contribuyente neto al sistema: aporta más que recibe. Las otras dos son Baleares y Madrid. La lógica de la protesta es clara. Si uno de los contribuyentes netos va a dotarse de un nuevo sistema fiscal singular, será con la finalidad de mejorar su posición relativa, es decir, aportar menos o recibir más, lo que supondrá, indefectiblemente, que los receptores netos van a ver mermadas las posibilidades de mantener su posición relativa.

Salvador Illa es un político discreto y de buenas maneras. Conviene leer sus intervenciones públicas. Siempre da claves sobre las que conviene reflexionar. En este caso, la clave es el reconocimiento del principio de solidaridad. Hasta ahora, la solidaridad de las comunidades que contribuyen es el resultado de la resta entre una recaudación fiscal y una financiación recibida. Es el resultado de un conjunto de decisiones políticas “españolas”. La idea básica del nuevo sistema es que la “solidaridad” catalana se negocia. En el preacuerdo entre el PSC y ERC, se dice que el importe de la solidaridad tiene que ser explícito, “reflejarse con transparencia” y “respetar el principio de ordinalidad”. Con los datos del Ministerio de Hacienda correspondientes a 2022, la capacidad fiscal media por población ajustada (*) de España fue de 2.830 euros por habitante. Tres comunidades se situaron por encima: Madrid (4.080), Baleares (3.625) y Cataluña (3.496). En sentido contrario, la financiación homogénea media por población ajustada fue de 3.148 euros. Las comunidades más beneficiadas fueron Cantabria (4.163), La Rioja (3.849) y Extremadura (3.636). Cataluña recibió 3.123 euros por habitante y Madrid 3.262 euros por habitante.

La primera idea es que es difícil sostener que Cataluña o Madrid están infrafinanciadas. Reciben en torno a la media nacional, bastante por encima de lo que reciben Canarias, Baleares o la Comunidad Valenciana. La solidaridad de Cataluña con el resto de España – la diferencia entre lo que aporta y lo que recibe multiplicada por la población- puede cifrarse en 2.846 millones de euros. Encajar la ordinalidad en este esquema no es fácil. Una interpretación posible es que si Cataluña es la tercera comunidad que más aporta, debe ser la tercera comunidad que más recibe. En la actualidad, la tercera que más recibe es Extremadura. Elevar la financiación de Cataluña al nivel de la de Extremadura requeriría 3.762 millones de euros adicionales. Esta cantidad es superior a los 2.486 millones de euros calculados como “importe de la solidaridad”, por lo que elevar la financiación de Cataluña hasta el nivel per cápita de Extremadura supondría convertir a Cataluña en receptora neta de recursos.

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Al final, lo que busca la “ordinalidad” es fijar un límite a la solidaridad o, si se prefiere, a la progresividad fiscal. No es posible que quien aporta más reciba menos que quien, por tener menos, aporta menos. Quien aporta más, debe recibir más que quien aporta menos. Es la nueva progresividad socialista, aunque se revista de “solidaridad”.

La instrumentación puede hacerse a través de la modificación de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas. Se cedería a Cataluña la totalidad de la recaudación fiscal de las diferentes figuras impositivas. El Estado, para financiar sus actividades, recibiría de Cataluña no un tanto alzado – “el cupo”-, sino un porcentaje de la recaudación fiscal de cada impuesto. A esos importes habría que sumar lo que el Estado reciba en concepto de “solidaridad” hacia el resto de las comunidades autónomas, con la restricción de partida de la “ordinalidad”.

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Pese a que el presidente Sánchez describa el acuerdo alcanzado con ERC como un avance hacia la “federalización”, la realidad es otra: este acuerdo es un paso más hacia la bilateralidad, hacia ese modelo de una España federal, confederada a su vez con Cataluña y el País Vasco que, en esta concepción, no forman parte de España, pero aceptan su integración en un Estado plurinacional. Lo dijo también Salvador Illa en su discurso de investidura: “Nuestra nación tiene que ser abierta, plural y diversa, que se implica en una España plurinacional. Ese es mi planteamiento y el contexto”. Lo dijo Jordi Pujol hace muchos años: “España es una realidad histórica formidable, pero no es una nación”.

El problema es que la redacción del art. 2 de nuestra Constitución es bastante taxativa. “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. Algo diferente al planteamiento y al contexto que hacía suyos el nuevo presidente de la Generalitat, según el cual no hay una, sino varias naciones, y la solidaridad no debe ser algo compartido entre todos, sino algo bilateralmente pactado entre Cataluña y el Estado.

Si la bilateralidad supone estirar las costuras de nuestro ordenamiento jurídico, no olvidemos que el último avance progresista que el nuevo socialismo aporta en esta materia es que la voluntad legislativa está por encima de cualquier marco jurídico, sea una Constitución o una normativa europea. También nos lo ha recordado Illa al hablar de la ley de amnistía: "Pido la aplicación ágil, rápida y sin subterfugios de esta ley”. Entender que la interpretación del Tribunal Supremo es un “subterfugio” y que décadas de jurisprudencia sobre la malversación pueden ser borradas de un plumazo no es más que un intento adicional de someter a uno de los poderes del Estado a los designios dictados por la conveniencia táctica del poder ejecutivo.

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La traducción práctica de la ordinalidad es que debe mantenerse el orden entre recaudación per cápita y gasto per cápita. Si Cataluña es la tercera comunidad en ingreso fiscal por habitante debe también ser la tercera en gasto fiscal por habitante

(*) Población ajustada es un concepto fiscal por el que la población real se adapta en función de criterios como su dispersión, la insularidad y el peso de los distintos grupos de edad, dando mayor ponderación a niños (educación) y mayores (sanidad). La idea es adaptar la población a la necesidad de gasto público.