La factura del cupo catalán: privilegios territoriales frente a ciudadanía

Mañana, 7 de mayo, sale a la venta en toda España y en tiendas digitales La factura del cupo catalán: Privilegios territoriales frente a ciudadanía, un libro que Francisco de la Torre y yo hemos escrito sobre la "financiación singular" de Cataluña, piedra angular del acuerdo de investidura entre el PSC y ERC que permitió a Salvador Illa alcanzar la presidencia de la Generalidad de Cataluña en 2024. Esa "financiación singular" era una vieja aspiración del nacionalismo catalán y un punto central en el proceso soberanista iniciado en 2012. En esta entrada, queremos extractar algunas páginas del libro que consideramos particularmente importantes.

Al poco de publicarse este acuerdo, decidimos comenzar una serie conjunta de tres entradas extensas en este medio (primera, segunda y tercera). Habíamos llegado a la conclusión de que, de materializarse este concierto, nos encontraríamos con el cambio político más significativo que ha experimentado España desde 1978 y que, por tanto, era imperativo analizar las consecuencias de la "financiación singular" con el detalle y rigor necesarios.

Nos sorprendía, además, que muchos de los artículos sobre este tema eran pobres analíticamente y, en su gran mayoría, con pocos números a pesar de que el acuerdo era, básicamente, sobre números. Algunas afirmaciones, como que Cataluña estaba dando el primer paso en un sistema que se podría generalizar al resto de España, nos parecían temerarias, por atentar contra las reglas de la contabilidad (¿habían mirado los autores el presupuesto del Estado incluso una sola vez?), e ilógicas (¿cómo se puede generalizar lo que se aspira a que sea "singular"?).

Casi más difícil de explicar era que los partidos contrarios al acuerdo, PP y Vox, no parecían ser capaces de articular una alternativa coherente a este acuerdo o explicar a los españoles los motivos de preocupación que la "financiación singular" despertaba. La falta de una oposición crítica era pavorosa.

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Como las tres entradas recibieron muy buena acogida, pronto nos surgió la idea de reunir el material contenido en las entradas, reescribirlo donde fuera necesario, reordenarlo para evitar repeticiones o mejorar la presentación y extenderlo a un libro. Aproximadamente una sexta parte del libro emplea buena parte del material de nuestras tres entradas originales. Reescribir lo que ya estaba bien no tenía sentido.

Pero las otras cinco sextas partes del libro son completamente nuevas. Este contenido adicional incluye la presentación de nuevo material, el desarrollo más profundo del material existente y la refinación del análisis. Por ejemplo, hemos revisado nuestra posición respecto al espacio fiscal disponible para incrementar la financiación de la Generalidad, y ahora creemos que es más reducido de lo que originalmente habíamos estimado.

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A la vez, hemos resistido, lo mejor que hemos podido, la tentación de escribir una monografía extensa y técnica. Por no hacer una lectura interminable, simplificaremos y dejaremos cosas fuera. No es este un volumen destinado a especialistas, porque creemos que este es un debate tan importante que todos los españoles, independientemente de su formación, deben de tener acceso a las ideas principales en disputa.

Existe muchísima confusión sobre el acuerdo PSC-ERC, en parte interesada, pero también derivada de mucho desconocimiento del sistema de financiación de las comunidades autónomas y de sus objetivos, desconocimiento que sorprendentemente a menudo llega a personas que deberían saber más sobre este tema.

¿Por qué creemos que merece la pena leer este libro? Porque el sistema fiscal es la columna vertebral de un estado moderno y todo lo demás, desde las autopistas a defensa o la sanidad pública dependen directamente del mismo. Si a uno le interesa cualquiera de los bienes y servicios públicos que las administraciones públicas suministran o le importan las transferencias sociales, entonces el sistema fiscal (y su estructura territorial) también tienen que gozar de la máxima importancia.

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Joseph Schumpeter, uno de los grandes economistas de toda la historia, caracterizó el estado moderno surgido del feudalismo como un "Estado fiscal". Los impuestos no solo crearon el estado, sino que conformaron su estructura fundamental, desde los detalles más pequeños a los grandes elementos de este.

No deja de ser significativo que los dos eventos que inauguran la era contemporánea y las formas políticas asociadas a la misma, la Guerra de Independencia en Estados Unidos y la Revolución Francesa, están íntimamente ligadas a temas fiscales. Ambos eventos surgen de los conflictos derivados de quién y cómo ha de pagar impuestos.

En el caso de Estados Unidos, la disputa consistía en si el Parlamento en Westminster tenía la competencia legislativa para crear impuestos en las colonias británicas de América del Norte. En el caso de la Revolución Francesa, los Estados generales de 1789 fueron convocados para remediar la crisis fiscal de la monarquía francesa.

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En el caso de España, el mejor ejemplo de la idea de Schumpeter fue la transición democrática y la reforma fiscal que la acompañó. Sin la reforma fiscal de 1977 (y las diferentes modificaciones que la siguieron, casi siempre con el mismo espíritu) no se podría haber incrementado la capacidad recaudatoria de la hacienda pública, acabar con la regresividad del sistema anterior y acometido los cambios en la estructura de gasto público que trajo la democracia. El sistema fiscal de la dictadura, que por muchos motivos de economía política era probablemente irreformable, había limitado la capacidad de actuación del Estado, en especial en respuesta a la crisis del petróleo de 1973 y el agotamiento del proceso de convergencia económica iniciada por el Plan de Estabilización de 1959.

Es decir que si uno cambia el sistema fiscal, como busca el acuerdo PSC-ERC, uno cambia el estado. Y cambiar el estado no se puede hacer deprisa y corriendo o, peor aún, por alcanzar unos objetivos políticos coyunturales. Un cambio de tal importancia requiere una reflexión ordenada y eso es lo que queremos acometer en este libro.

Nuestro marco analítico es la economía política, la rama de la economía que analiza cómo las instituciones y el contexto político determinan las decisiones económicas. Los políticos no actúan al azar; sus decisiones responden a objetivos concretos que, en muchos casos, no buscan maximizar el bienestar de los ciudadanos, sino atender otros intereses.

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La idea central de nuestro libro es que toda la búsqueda de una "financiación singular" para Cataluña viene motivada por una estructura de gasto excesiva de una Generalidad de Cataluña que ha creado una administración pública autónoma sobredimensionada. Como documentamos de manera aplastante en el libro, Cataluña no está infrafinanciada; Cataluña lleva gastando en exceso desde hace décadas. No es un problema de ingresos bajos, es un problema de gasto excesivo.

Una "financiación singular" no solo no aliviará estos problemas de gasto excesivo de la Generalidad de Cataluña, sino que lo más probable es que los agudice, con nefastas consecuencias para el bienestar de los catalanes en el largo plazo. Esto es algo que no se ha dicho lo suficiente: el acuerdo PSC-ERC es malo para todos los españoles, vivan o no en Cataluña.

Una respuesta recurrente que recibimos a nuestras tres entradas fue: "¡Esto no va a salir!". El argumento era que estábamos perdiendo nuestro tiempo (y el de nuestros lectores), porque este acuerdo PSC-ERC de "financiación singular" terminaría en aguas de borrajas.

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Creemos que esta respuesta no es satisfactoria por tres razones. Primero, refleja una actitud muy castiza de restar importancia a los acuerdos entre partidos políticos, bajo la creencia de que, al final, "la sangre no llegará al río". O como decía el chiste sobre el sentimiento popular en Viena durante la Primera Guerra Mundial: "la situación es desesperada, pero no seria".

Sin embargo, los acuerdos políticos no se detienen por sí solos, especialmente cuando tanto el PSOE como ERC tienen sólidos motivos para impulsar su cumplimiento. Ya hemos visto ejemplos concretos de su implementación, como el reparto del impuesto a la banca aprobado por el Congreso de los Diputados a finales de 2024.

Además, la maquinaria burocrática —comisiones de expertos y grupos de trabajo— para ejecutar el resto del acuerdo ya está en marcha. El Gobierno de España ya ha celebrado la primera reunión de la Comisión Mixta para Asuntos Económicos y Fiscales con la Generalidad para comenzar los preparativos para que Cataluña pueda gestionar integralmente en 2026 el IRPF.

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En segundo lugar, porque el acuerdo PSC-ERC establece un precedente sobre lo que un partido nacional, en este caso el PSOE, puede aceptar en una negociación política. Incluso si el acuerdo actual no prospera, por ejemplo, en caso de elecciones anticipadas en 2025, es fundamental analizarlo para evitar que se convierta en otro de esos "mitos" sobre nuestro sistema político que circulan sin contexto ni crítica, en este caso el "gran acuerdo de financiación de 2024 que se frustró por las elecciones".

En tercer lugar, porque ignorar el acuerdo refuerza la frivolidad con la que a menudo se responden las propuestas políticas en España: o se desprecian (solo para lamentarse cuando se llevan a cabo), o se analizan superficialmente dentro del ciclo informativo de la semana. Las ideas importan y tienen consecuencias en el largo plazo; una vez que se cambia la percepción del mundo, la realidad termina adaptándose a esa percepción.

El principio rector de nuestro libro es la claridad, desde el título hasta los apéndices. Ante la mutación más importante de nuestro sistema constitucional desde 1978, muchas cuestiones ni siquiera se debaten simplemente porque no se entienden. Por eso, tras explicarlas, nuestro análisis partirá de un hecho evidente: el acuerdo PSC-ERC para establecer "un sistema de financiación singular que avance hacia la plena soberanía fiscal" es un concierto económico en todo salvo en el nombre.

El acuerdo PSC-ERC para establecer "un sistema de financiación singular" es un concierto económico en todo salvo en el nombre

En un régimen de concierto, el Estado no recauda los principales impuestos, sino que recibe un "cupo" (llamado aportación en Navarra, pero idéntico en esencia). Este cupo es la "contribución" de las Haciendas Forales a los gastos generales del Estado, junto con la compensación por los servicios que el Estado presta en el territorio foral (País Vasco o Navarra) y que no asume la comunidad autónoma.

Casi por definición, un concierto en una región rica reduce la solidaridad de sus habitantes con el resto del país. Pero la realidad, como documentos con rigor, es aún peor: el País Vasco y Navarra, a pesar de ser la segunda y tercera regiones más ricas de España, no solo no contribuyen a la solidaridad interterritorial, sino que reciben recursos fiscales del resto de España (cuyas regiones, salvo Madrid, son más pobres), lo que significa que el cupo real vasco (y la aportación navarra) son negativos.

Probablemente, muchos lectores identifiquen los términos cupo y concierto como sinónimos de privilegio —lo cual es sustancialmente correcto—, pero aun así no alcancen a visualizar la magnitud de este. Para que puedan hacerlo, basta con observar este gráfico de financiación del sistema por habitante que adelantamos del capítulo 6 del libro (los datos, de 2022, son los últimos consolidados, pero la diferencia entre unos territorios y otros no cambia mucho de año en año).

Mientras el País Vasco cuenta con 6.614 euros de financiación por habitante y Navarra con 5.879 euros, la comunidad autónoma mejor financiada dentro del régimen común, Cantabria, recibe 4.282 euros por habitante. La comparación con Andalucía es aún más sangrante: el País Vasco dispone de más del doble de financiación por habitante (6.614 euros) que Andalucía (3.142 euros), o visto de otra manera, 13.884 euros más por cada familia "típica" de cuatro personas.

Gestionar con el doble de recursos es más sencillo: se pueden ofrecer mejores servicios públicos mientras se pagan menos impuestos. ¿Cómo no llamar a esto un privilegio territorial?

El gráfico anterior respalda nuestro argumento de que la verdadera razón por la que la clase política nacionalista catalana aspira a un concierto económico o a un sistema con un resultado equivalente es que la financiación del País Vasco es casi el doble que la de Cataluña en términos per cápita.

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Sin embargo, hay una diferencia crucial en términos de población. Para que Cataluña recibiera el doble de financiación per cápita que la actual, necesitaría casi 30.000 millones de euros adicionales, un coste prácticamente inasumible para el Estado central.

El problema no es que los 30.000 millones de euros adicionales sean inasumibles porque el Estado central "viva" de Cataluña (un manido argumento de los nacionalistas catalanes). En el libro explicamos que, con un "cupo" para Cataluña calculado correctamente, la Generalidad solo tendría acceso a unos 7.788 millones de financiación adicional y eso antes de cualquier "cuota de solidaridad".

Lo que es inasumible es que Cataluña empiece a recibir transferencias netas del resto de España, como actualmente lo hacen el País Vasco y Navarra. Estas dos comunidades disfrutan de un nivel de financiación que casi duplica al de Cataluña, no por el hecho de tener cupo (o aportación), sino porque, como demostramos, el cálculo de dicho cupo ha sido diseñado, deliberadamente, para transferir renta del resto de España a estos territorios.

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Incluso si un cupo catalán no llegase a ser negativo, como el vasco o la aportación navarra, seguiría siendo un privilegio para la administración autonómica catalana. El "aumento sustancial de la financiación" de la Generalidad, que es el objetivo fundamental del acuerdo PSC-ERC, significará que Cataluña esté mejor financiada que el resto de las comunidades autónomas del régimen común y esta financiación extra la pagarán los demás contribuyentes. Por eso titulamos el libro con "la factura del cupo catalán".

Algunos periodistas, economistas y políticos han negado la existencia de esta factura con afirmaciones como "se va a mejorar la financiación de todas las comunidades autónomas". Eso solo puede significar que se van a aumentar sustancialmente los impuestos, actuales o futuros (vía déficit), de los contribuyentes del resto de España. La otra alternativa es un recorte sustancial de las pensiones. Como detallaremos, la Administración Central no gestiona un presupuesto lo suficientemente amplio como para que, aunque su actividad se redujese a cero (lo que es inviable), pudiese financiar un cupo catalán al estilo vasco-navarro sin tocar las pensiones. Los recursos proceden de alguna parte, y por eso el principio contable más antiguo es el de partida doble: cualquier aplicación de fondos tiene un origen.

Sin embargo, aunque la factura más evidente es la derivada del reparto de los impuestos, no es la única. Descoyuntar un sistema fiscal tampoco es gratis. Una de las consecuencias más nocivas del acuerdo PSC-ERC de "financiación singular" es la fragmentación de la Agencia Tributaria del Estado. El resultado será un sistema fiscal menos eficiente, más caro y con más fraude y una economía política más envenenada en toda España. Y esto tiene consecuencias que terminan pagando los ciudadanos, empezando por los catalanes.

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Finalmente, el acuerdo PSC-ERC, al transformar la solidaridad de un concepto aplicado a nivel de contribuyente individual a uno que se aplica a un territorio (en este caso, Cataluña) nos retrotrae a una concepción feudal de la política. En este modelo, los sujetos de derecho no son los ciudadanos individuales creados por la Revolución Francesa y el Estado moderno, sino una multiplicidad de jurisdicciones construidas alrededor de argumentos historicistas de raíz carlista. Las consecuencias en el largo plazo de abandonar el concepto de ciudadanía individual son incalculables y, quizás, más costosas que la factura económica. Por eso hemos subtitulado el libro "privilegios territoriales frente a ciudadanía".

En España se habla mucho de "federalizar", sin que se sepa muy bien qué significa. "Federal" es uno de esos términos jurídicos indeterminados, que gustan mucho porque cada uno puede interpretarlos como mejor les parezca para su propio provecho.

Por eso el libro contiene dos breves apéndices describiendo dos sistemas fiscales explícitamente federales, el de Estados Unidos, paradigma de una unión federal, y el alemán, que es mencionado muchas veces en el debate en España, quizás por el prestigio que Alemania sigue teniendo en nuestro país y la influencia que la ciencia jurídica alemana ha tenido por mucho tiempo en las facultades de derecho patrias.

Cataluña no está infrafinanciada; Cataluña lleva gastando en exceso desde hace décadas

Ambos sistemas, por mucho que compartan el nombre de "federales" tiene poco que ver entre ellos. En Estados Unidos, hay un gran grado de autonomía de los estados, que lleva a resultados muy desiguales. En Alemania, hay un federalismo "cooperativo" que argumentaremos en la práctica se parece mucho al sistema que tenemos en España (salvo las excepciones forales).

Pero comprobaremos que, en ambos casos, los estados federales "realmente existentes" poco tienen que ver con lo que hay en el País Vasco y Navarra o con la propuesta "financiación singular" de Cataluña. Aunque, por razón de espacio no discutiremos otros estados federales, el mismo argumento se puede presentar para todos ellos: lo de la "financiación singular" (o el sistema foral vasco-navarro) no existe por ninguna parte. Son los mismos creadores del sistema vasco los que presumen que lo suyo es único en el mundo.

Como dirían Josep Borrell y Joan Llorach, el argumento de que la "financiación singular" es un paso en "federalizar" España es un "cuento"*. De lo que se trata es de crear una confederación asimétrica. Este modelo era el ideal de los carlistas en el siglo XIX: conservar los privilegios territoriales heredados de la Edad Media. Ahora toca actualizar la terminología; aunque en el fondo lo que se persigue es un cupo carlista adaptado al siglo XXI, se le llama financiación singular.

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*Josep Borrell y Joan Llorach, Las cuentas y los cuentos de la independencia, Los Libros de la Catarata, Madrid, 2015.